聚焦标准地与城市工业用地制度创新——2019城市土地平台主题论坛成功举办
  发布时间:2019-11-26 10:56   来源: 城市怎么办

2019年11月9日,由杭州国际城市学研究中心(浙江省城市治理研究中心)、浙江大学土地与国家发展研究院共同主办,杭州城研中心研究一处(城市学研究处)、城市土地与住房平台承办的“中国城市学年会·2019-城市土地与住房问题主题论坛”在杭州城研中心召开。本次论坛以“标准地与城市工业用地制度创新”为主题开展集中研讨。

论坛由浙江大学土地与国家发展研究院副院长靳相木教授主持,杭州城研中心研究一处(城市学研究处)处长、城市土地与住房平台负责人李明超研究员作开场致辞。浙江大学土地管理系系主任吴宇哲教授,中国社科院城市发展与环境研究所原所牛凤瑞研究员,德清县发展和改革局局长章洪春,广州市城市更新规划研究院院长骆建云,杭州市经济和信息化局党组成员、总工程师钮健先后作主旨报告。国家发展改革委城市和小城镇中心总工程师、国土产业交通规划院院长张国华,中国国土资源经济研究院环境经济研究室主任余振国研究员,浙江大学城市规划与设计研究所所长华晨教授,温州浙南产业集聚区管委会副主任黄伟龙先后作专题发言。同济大学测绘与地理信息学院石忆邵教授,《中国土地科学》执行主编王庆日研究员,浙江大学城市规划与设计研究所杨建军教授,浙江工商大学中国土地与城市治理研究院院长、公共管理学院副院长徐建春教授,杭州市城乡规划委员会办公室副主任、教授级高工汤海孺,杭州市城市规划编制中心主任郑斌全等与会嘉宾作交流发言,来自全国各地的专家学者、城市管理者、相关企业管理者、硕博研究生共40余人参加论坛。

论坛第一阶段,以我国工业用地制度改革与创新为主展开研讨。

吴宇哲教授作题为《面向2030年的工业用地政策绿色转型:困境与途径》的主旨报告。他认为,1992年至2003年间我国工业园区数量激增,地方政府通过招商引资、土地优惠政策、吸引劳动力的“三部曲”,提升资金、技术和管理水平,保证充足劳动力,促进工业园区发展。在我国发达省份的部分地区,工业园区面积超标,而在欠发达地区,同样存在调出基本农田用于发展工业的现象。受环境成本等内部压力和美国《清洁能源安全法案》、碳关税等外部压力影响,2004年国土资源部发布实施的《工业项目建设用地控制指标》对工业用地的相关系数和行政办公及生活服务设施用地比例规定了控制指标。2030年将会是我国工业进行“绿色转型”的好时机。根据预测,2030年我国劳动力将达到高峰,“人口金字塔”两端人口较少,城市化较为稳定。因此,能源供给应由集中转向分散,地方税收也将产生变革:由生产税为主导转向物业税为主导,土地财政由增量发展转向存量发展。

牛凤瑞研究员作《我国工业用地制度改进与创新的几点思考》的主旨报告。他认为,改革开放以来我国形成了以地方政府为主导、以落实产业政策为目的、依托城市规划建设各类工业园区、对招商引资项目定向批租的工业用地制度。在新时代,维系这一工业用地制度基础框架利大于弊。同时,现有的工业用地制度还有诸多弊端,要与时俱进,不断进行改进与创新,以适应新时代完成工业化和工业转型升级的要求。一是推进工业地价市场化(工业用地价格显性化);二是适度缩短工业用地批租年限;三是科学规划工业园区区位和范围;四是同步推进园区规划建设与占地农民市民化。其中,“如何保护农民财产权”、“工业用地收益是否向农民倾斜”、“如何摆脱对土地财政的依赖”等问题的化解,是推进工业用地制度改进和创新的重要前提。

张国华总工程师作《城市用地结构的再认识》的发言。他认为,当前我国工业用地结构合理性其他国家还存在差距,新加坡、纽约、伦敦等发达城市,工业用地的面积和比例均不如我国发达城市,但单位面积用地上服务业的数量和解决劳动力的数量却远远高于我国发达城市。过去我国的城市化道路以廉价劳动力为支撑,通过高价的居住用地、商业用地对冲低价的工业用地,导致大量进入城市的人群收入低下,房价整体偏高。如此下去很难实现可持续发展。在此阶段,发展模式应是产业和资本跟着人才走,人才跟着服务走。

余振国研究员作题为《自然资源统一管理与城市工业用地创新路径》的发言。目前我国城市工业用地存在低效利用、用地需求与城市建设用地总量控制存在矛盾、工矿废弃地修复改造资金比较少等问题。建议研究不同产业用地的特点,争取出台专门的产业用地政策用好国家优惠政策和鼓励政策,根据产业特点选择使用的土地所有权、使用权类型、土地利用类型、土地划拨、协议、招投标出让、作价入股出资、租赁等用地方式。

论坛第二阶段,以工业用地地方实践案例和经验为主展开研讨交流。

章洪春局长以《以“标准地”改革 助推高质量发展》为题作主旨报告。他认为,所谓“标准地”就是在完成相关区域评估基础上,带着固定资产投资强度、容积率、单位能耗标准、单位排放标准、亩均税收等至少五项基本指标出让使用权的国有建设用地。2017年,德清在全省率先开展“标准地”试点工作,坚持以“市场化配置、政府强监管、亩产论英雄”为原则,以提升企业获得感为导向,进一步厘清政府与市场关系,是推动高质量发展和实现企业投资项目开工前审批“最多跑一次”“最多90天”的关键一招。希望“标准地”的理念、制度、管理模式在城市用地中得到深化应用,推广到城市更新、建设、产业发展当中。

骆建云院长作《广州存量旧厂房与旧工业用地更新改造策略》主旨报告。广州从2009年开始,以广东省实施“三旧”改造为契机,广州相应地创立了“三旧”改造和城市更新的政策体系与实施机制,尊重市场化规律发挥市场在资源配置中的基础性作用,激发市场介入活力,盘活存量用地,推进旧村庄、旧厂房、旧城镇改造。这个制度设计的贡献在于允许土地权属人自行改造,在利益分配上,土地权属人可以享受土地增值的收益,也可以协议出让。他任务,广州“三旧”改造所有政策的核心焦点都在于如何加快提升低效存量用地效率,促进城乡融合的高质量发展。旧厂房和工业用地更新改造发展,要明确改造发展目标,统筹产业发展空间布局,优化空间集聚发展条件,切实解决企业在发展过程中的问题。目前广东也在借鉴浙江“标准地”概念,优化土地供应方式和用地项目审批机制。

钮健总工程师作《新制造业背景下杭州城市工业用地的制度创新》主旨报告。他认为,数字经济是杭州非常亮丽的名片,但杭州的制造业面临着非常大的困境,因此,杭州提出始终要保持制造业的高质量发展同数字经济的制造业发展双引擎。双引擎发展制造业,聚焦于工业地产,如果土地问题得不到解决,产能肯定上不去。在杭州工业用地总量有限的情况下,如何提升存量用地的工业绩效是重中之重。建议市委市政府组织一场在工业用地领域的改造运动,促使工业平台向园区外发展、企业向园区内集中,提升工业园区土地利用效率。在园区改造中,需要引入新模式,对容积率、住房配比、绿化率等各项指标进行探索;在工业用地管控中,利用区块链技术,把每块地的流转、抵押等要素用新技术串联起来,在资源要素紧张的背景下,最大限度提高效率。

华晨教授作《爱恨交加的工业用地》专题发言。他从城市是否必须设置工业用地为切入点,剖析对工业用地爱恨交加的原因:一方面,城市的发展需要以工业为动力,城市的建设需要以GDP为支撑,另一方面,工业对城市环境带来影响,产生了对工业用地排斥现象。工业用地的审批准入,目的在于用地的提质增效,这也是“标准地”设立的初衷。他提出,工业用地今后需要考虑以下变化:一是工业用地的兼容性问题,二是工业用地中的配套活动,三是工业用地的产品链存在片断性和变更性,四是工业用地(的生命周期与就业人群的流动性。他认为基于负面清单限制下的复合型用地有可能是工业用地以后转型的方向。

黄伟龙副主任作《标准地改革——政府管理创新的挑战》专题发言。他认为,标准地实行的是承诺制,这种创新机制让企业获得了更大的自由度、更快的速度和更高的效率,但对政府的行政管理也带来一定挑战:一是执行过程中程序的缺失,对许可程序方面带来挑战;二是在过程监督中,发现问题与整改落实之间存在矛盾;三是企业在运行过程中会碰到很多不可预见的问题,承诺制对社会诚信带来一定挑战;四是对违反标准的企业,如何整改,如何追责也是政府后期管理中的挑战。“标准地”的改革,对社会诚信和社会管理有更高的标准和要求。

与会专家围绕工业用地的地方实践、工业用地制度创新、“标准地”改革的意义等内容进行了热烈讨论。专家认为,本次论坛选题聚焦,将不同学科、不同地域、不同行业的人聚到一起,讨论工业用地制度创新,非常有意义。工业用地转型升级是我国从制造业大国向制造业强国迈进,我国经济从高速发展向高质量发展转型过程中必然会遇到的问题,“标准地”改革探索出一条工业用地制度创新的新路子,相信随着各地实践的不断完善,城市工业用地会探索出一种适合时代发展需求的新制度。下一步,城市土地与住房平台将做好论坛成果梳理转化,同时围绕“高质量发展与城市土地综合开发”主题开展相关研究,并组织更多的成果交流活动。

供稿:毛春红、廖文睿

审改:李明超

  作者:  编辑:陈俊男