河南省人大常委会原副主任、中国国际经济交流中心副理事长 张大卫

党的十九大提出，实施“乡村振兴战略”，关键在于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。今年4月15日，中共中央、国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，就如何实现城乡融合发展作出了重大部署，强调了要突出解决城乡间“要素流动不畅、公共资源配置不合理”的问题。刚刚闭幕的党的十九届四中全会也特别指出，要“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度”，“注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”，“完善覆盖全民的社会保障体系”。这都为如何实现城乡融合发展指明了方向和路径。

我认为，实现城乡融合发展的内在逻辑应是：第一，乡村要全面贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，与城镇同步实现高质量发展。第二，乡村与城镇要互为市场、互为资源，在市场规律和政府指导的作用下，形成基本公平的交换关系。第三，乡村与城镇要打破空间、制度、政策等的各种障碍，实现一、二、三产业融合发展。第四，运用政策杠杆，减少城乡发展差距，引导公共产品及创新资源、信息资源向乡村流动。第五，提升农村公共管理水平，促进实现城乡间的公共服务均等化，使农村居民的基本权利得到保障。

城镇和乡村，在我国经济社会发展中如同钱币的两面，乡村稳，城镇兴，乡村振兴也才能使城镇有持久的繁荣。当前，乡村面临的问题很多。现结合自己的调研情况，就如何破解乡村振兴的三个难题谈点看法。

一、关于乡村发展

由于工业化、城镇化的持续拉动和积极推进农业现代化，我国农村面貌已发生了很大变化。但真正实现乡村振兴，关键是要大幅度提升农业和农村经济的生产效率及发展质量。这就要做好三件事：

（一） 使生产要素在城乡间合理流动

促进农村生产要素的流动，提高资源配置效率，是实现农村振兴的重要前提。要素在农业和农村系统内的整合和流动（如土地流转），有利于通过重组和结构调整，提升农村经济的产出水平。但要素若不能向城镇流动，以换取必要的收益和补偿，农民就很难跳出低收入甚至贫困陷阱，这是由农业的弱质产业属性所决定的。而若过快地、无节制地向外流动，则会使乡村在得不到合理补偿的情况下伤“元气”，甚至导致乡村的凋敝。

目前，农村生产要素的流动在加快。受资源配置规律的影响，农村的土地等稀缺性经济资源和人力资源流向城市的态势还很难逆转。中央在政策设计上很注意这个问题，最典型的就是采取扶贫攻坚的措施，引导城市资本和公共服务等下乡。在支持电商下乡、物流下乡以及利用信息化手段提升农村教育和医疗水平方面成绩也可圈可点。

近期，中央反复强调要推进“人地钱”挂钩的改革和提倡农村外出人才返乡创业。这些促进城乡间要素双向流动的措施，是必要的，也是有效的。当前需引起重视的是，要改善制度和政策设计，使要素在城乡间流动时，能更多地体现公平公正和市场原则。要做到这一点，我们还有很远的路要走。

以中部某县城郊农村土地征收、出让用于商业开发后收益分配情况为例：在有拆迁安置的情况下，每亩平均收益为145.7万元，其中农民收益为21.5万元，占14.76%；政府收益21.5万元，占14.76%；开发企业收益26.7万，占18.32%。在无拆迁安置的情况下，每亩平均收益134.03万元，其中农民收益9.83万元，占7.33%；政府收益97.5万元，占72.75%；开发企业收益26.7万元，占19.92%。

通过相关税费形成的政府收益中，还要在中央和地方的不同层级上再次分配。政府的这些收益，会有一部分在再分配时用于利益调节，以转移支付和提供公共服务、公共产品及安排土地整理项目等方式返给农村。但从土地出让收益的分配结构和结果看，存在几个突出的问题：

第一，与政府和开发企业相比，失地农民得到的补偿比例偏低，大量农民在失去生产资料走向城市的过程中，并没有成为财富的拥有者。

第二，农村集体所有的土地是通过规划调整、土地征收变性成为建设用地，再通过政府组织的“招拍挂”变成商业开发用地的。在这一过程和最终收益分配时，其主体有时是不到位的，信息是不对称的。“原始股”不参与后期分红。

第三，政府对土地收益的调节使用，并没有主要用于出让了土地的农村特别是用在那些“集体组织成员”身上。

我们还是发展中国家，收入分配机制的调整是件大事，搞不好会造成国家或地区竞争力受损，它也是把双刃剑。但在推进农村土地制度改革和形成城乡统一建设用地市场时，适度调整农村土地出让的收益分配比例和机制，避免农村过多“失血”，使农村在要素流动中获得合理的收益，这一步还是要走出去。

（二） 促进农村一、二、三产业融合发展

一、二、三产业融合发展，是实现城乡融合发展的关键。受城乡长期二元体制、行政区划体制、行政层级体制、土地用途和空间管制等制度和农业分散化、小规模生产经营的制约，农业和农村相关产业与城市经济的产业链缺乏有效衔接，也更难以融入全球供应链。一般情况下，农村家庭是生产单位但却不是市场的经济单元，其与市场对接和抵御市场风险的能力太弱，也很难得到及时准确的市场信号特别是价格信号。这也是农村生产效率低的重要原因。

目前这种情况正在改变。据不完全统计，我国已有114个国家级、1821个省级和一大批市县级的农业产业园区，有9万家农业龙头企业，87.7万个家庭农场和220万个农民合作社，再加上互联网、电商、现代物流体系在农村的发展和农村交通、通信等基础设施的建设，农村与城市产业的对接条件已大为改善。

目前，在资本下乡的过程中，田园综合体、特色小镇、民宿、休闲观光旅游等业态发展很好，这使包括生态、文化等在内的一些农村资源得到了开发利用，也促进了城乡间的融合，是推动新型城镇化发展的好方式，应促进其规范发展。

现在更应鼓励的是绿色产业、现代农业、循环农业、健康产业、食品、农事体验、农村新能源产业的发展。一、二产融合得好，必然会带动三产的配套发展，实现产业升级，也才能使“产业兴旺”和“生活富裕”的目标成为现实。国家应制订更多的政策，使农村的文化和商业设施网络更加完善，鼓励社会向农村提供更多的医疗卫生、教育培训、科技、金融、文化、交通、通信、物流、咨询、家政、健康、养老、社区等公共服务和社会服务，使农村市场真正繁荣起来。

需要注意的是，在出台促进消费和服务业发展的政策时，要注意公平。城乡居民的公平待遇不可能一夜实现，但在制订有关价格、补贴和其他福利性措施时，一定不要再去扩大城乡差距和造成新的城乡壁垒。

（三） 让农村消费市场活起来

我国仍有将近6亿农业人口，加上农村建制镇人口，实际农村人口有近7亿人。农村有巨大的消费潜力。今年1—8月，农村消费品零售总额同比增长9%，高于城镇0.9个百分点。随着农民收入水平不断提高和农村居住环境逐步改善，农村消费将成为拉动经济增长的强劲动力。面对农民需求和农村消费的增长，我们还没做好准备。目前的情况是，农村消费普遍存在着不安全、不方便、不对路的现象，存在着大量商品和服务的供给短板，农村市场的很多“门”还没有打开。

二、 关于乡村宜居

安居才能乐业。炊烟袅袅，鸡犬之声相闻，“醉里吴音相媚好”，“箫鼓追随春社近”，“丰年留客足鸡豚”，“绿树村边合，青山郭外斜。开轩面场圃，把酒话桑麻”，......中国人，大都有一份属于自己的安居乡村的记忆和憧憬。但当今之世，由于中国还在工业化、城镇化的进程中，农村存在着人口流动性大、稳定性差、结构性矛盾突出等问题。再加上就业、收入、社保、环境等一系列问题的困扰，要实现乡村宜居，还有不少困难。我认为，解决这一问题除了要抓好产业发展，还应做好三件事：

（一） 农村环境整治

“生态宜居”是乡村振兴的重要目标。受贫困、农业面源污染、城市工业污染转移、资源过度开发、自然灾害管理薄弱等影响，很多地方的农村居住环境状况令人堪忧。总书记“两山理论”的贯彻和他亲自倡导的“厕所革命”，正在扭转这种状况。由国务院有关部门主导的农业绿色发展五大行动、农村环境综合整治、“三清一改”村庄清洁行动也正在发力。但我国在农村生态环境建设上欠账太多，还需要坚持不懈地苦干几年才能真正见效。

我认为目前当务之急的，一是重建农业生产和农村生活自然循环系统。中国自9000年前形成谷物种植和家畜养殖业态以来，这种循环一直是维持人与自然和谐关系的重要保证。生态系统是靠互相供给养分和能量而存在的，现在，以家庭为单位的农业微循环和乡村广域生态系统间的大循环都被破坏了。生产和生活废弃物不能被消解及循环利用，已成为农村生态环境恶化的重要原因。因此，可以从重构农业基本单元的小循环（包括种植、养殖）系统入手，政府和社会支持建设一些必要的工程，使农业生态乃至乡村生态恢复其基本功能，成为涵养城镇并具有消费价值的良好生态资源。二是要利用新能源技术，使农村地区丰富的光能、生物能得到有效利用，也同时为增加农户收入做贡献。农村能源和农业循环经济的问题解决得好，农村的可持续发展问题就破了题，农民居住环境的改善也可立竿见影。一些地方尝试的气醇电一体化秸秆综合利用技术和分布式农村能源互联网技术，都值得推广。

（二） 重视农村养老问题

当前，农村老龄化问题非常突出。据山西省郭迎光同志《武家堡调查》、《庆鲁沟调查》和河南省耿明斋教授《整村调查报告》提供的资料，山西省平川地区某村2014年60岁以上的老龄人口占全村户籍人口比例已达17%（如按常住人口比例会更高），河南省平原地区两个样本村2017年60岁以上老龄人口比重分别达到16.9%和18.5%，都已高出同期全国平均水平。而山西吕梁山区某村的50岁以上年龄人口占比高达78.73%，60岁以上人口占比达到53.85%。

年轻人都走了，养老怎么办？中国有孝道文化传统，家庭养老一直是维系社会稳定和谐及人口再生产的平衡机制。现在也还有很多人认为养老还是要靠家庭，靠“孝道”。但随着青壮年农村劳动力不断向外转移和长期实行少子化政策，传统的农村家庭结构处于解构之中，农村“孝道文化”赖以存在的社会和家庭基础受到冲击。仍以上述调查为据，山西一样本村有68%的老年人仍能得到子女照料，其中的一半会随子女到城市生活，但最终会回到农村。留在农村的另一半和不能得到子女照料的32%的老人，即老年人的66%会始终在农村养老。与城市养老出现的困难不一样，农村养老的实质是能力问题。仍以山西省样本村为例，从子女养老能力看：

（1）在农村生活的老人，失去劳动能力后，从子女处得到的赡养费仅占家庭年收入的1.27%。

（2）因袭于传统，农户一般将更多的财力和精力投向下一代，包括子女教育、结婚、住房，甚至帮子女抚育第三代。老人在家庭的资源与经济分配中排在最后，赡养费仅是子女教育费用的6.8%。

从社会养老能力看：

（1） 2009年农村基础养老金为农村扶贫标准的55.2%。2017年，农村扶贫标准提高后（3050元），基础养老金为这一标准的31.5%。

（2） 除基础养老金外，再加上高龄津贴、采暖补贴、粮食综合补贴等转移性收入，其人均年收入为2058元，为农村扶贫标准的67.5%。

（3）五保户和低保户老人，可再享受1817元/年的补贴，其人均年收入为3875元，高于扶贫标准的27%。但不种地后，粮食补贴不再享受，采暖补贴为地方性临时补贴，扣除后，人均收入为3021元，与扶贫标准基本持平。

（4）城乡养老保险并轨后，新增老人的养老保障水平会逐步提高，但70岁以上老人没有个人账户养老金，领取的只是基础养老金。

（5）样本村有75%的老人患有不同程度的慢性病，村里有30%的老人近年因大病住过医院，常见大病人均花费2.4万元，而慢性病的医药费开支占他们生活支出的一半。

（6）目前，因农村一些敬（养）老院缺乏良好的照护条件和社会文化心理上的不适应性，出现了不少由集中养老转向“散养”的情况。据我了解的河南省某县的情况，虽然县级财政支付的集中供养资金高于“散养”，但集中供养人数2019年比2010年减少了69.3%。

另一种情况是，随着农村地区城镇寄宿制学校的发展和更多的城市向农民工子弟提供教育等公共服务，农村留守儿童在逐年减少。仍以该县为例，2019年与2010年相比，城镇与农村的学龄儿童分别增加了30.9%和减少了24.1%。而另一方面，由于农村人口寿命的延长和第1代进城打工者的陆续返乡，农村老龄人口在逐年增加。该县2019年与2012年比，农村老龄人口增加了27.6%。该县抽样了一个村庄，2019年的60岁以上老年人口比五年前增加了33.1%。

据对山西省某样本村特定人群的调查，外出打工人员返乡年龄平均为56.4岁。老去的这一代农民工和农民兄弟是改革开放的开拓者、国家工业化城镇化的建设者和为改变下一代命运而付出牺牲的奉献者，在个人和家庭都无力承担其养老重任时，国家应该多予支持。因而建议：

（1）应根据国家财力增长情况，逐步提高其基础养老、高龄、医疗保险（新农合）、大病救助等补贴标准。

（2）调整农村土地出让收益分配结构，在各级政府的收益中划定合理比例，为失地农民多提供一点社会保障，特别是要有资金安排，专项用于为农村失能、失智老人提供照护保障。在建立长期护理保险制度时，考虑逐步将农村此类老人与城镇职工、城镇居民一并划入覆盖范围。

（3）发展普惠式养老，建立健全农村养老工作机制和建设必要的集中养老与社区照料设施，在乡镇卫生院建设适合农村实际的区域性医养结合中心。

总之，农村养老的问题比城市更突出，应尽快将其列入政府经济社会发展的重要议程。这一问题解决不好，乡村振兴的目标就难以实现。

（三） 用新乡村文化营造农村新精神家园

文化，是心灵的归宿。城镇化和农村的发展进步，对乡村文化既带来了新的活力，也带来了巨大的冲击和挑战。受时代特别是电视、互联网等文化载体的影响，农村传统文化环境正日益被现代文化冲击、改造和洗礼。

目前，农村文化存在不少值得重视的问题：一是缺乏设施和场地，二是传统优秀文化缺乏传承，三是农村组织在文化生活中的作用薄弱，四是缺乏适合农村实际又能引领道德风尚和精神追求的文化内容。特别是由于城乡人员的流动，还会将一些城市的糟粕文化、低端文化引入农村，侵蚀农村居民特别是年轻一代的心灵。体现城市文明进步的现代文化要向农村农民敞开大门，同时，政府也要在支持农村引入城市先进文化、先进文明上下功夫。

要勾勒一个更能有新时代特征的文化底色，要有掌握并引领农村文化走向正确方向的新乡贤，要营造良好的农村文化氛围和场景，要激励人们向上向善、孝老爱亲、忠于祖国、热爱科学、热爱生活，增强抵制腐朽、不断追求文明进步的能力，这都不是一蹴而就的事。不重视文化和文明的进步，乡村就谈不上是创造财富和健康生活的安居之处。

三、关于乡村治理

乡村治理一直是国家治理中比较薄弱的一环，党中央提出国家治理体系和治理能力现代化，提升乡村治理水平和质量，应是不可或缺的。我认为除了农村的制度体系建设要持续抓好外，有三件事也需引起重视。

（一） 要明确乡村振兴目标

我们现在讲的“振兴”，还是一个比较宏大和抽象的概念。在指导农业农村工作时，应该注意定性与定量结合，要像当年的小康规划一样，确定一个持续奋斗、不断升级的标杆，使我们的工作看得见、摸得着。目前，国家已启动“十四五”计划的编制，这可能是个重要的切入口。

（二） 要创新乡村治理体制

随着农村可经营资产和资源范围的扩大和农业合作社、现代化龙头企业、服务型企业、城市资本各类开发投资企业的增多，农村经济的市场化、专业化、现代化程度正在提高，封闭的乡村正在走向世界。但目前的集体组织和村民自治形式，与市场经济、现代化、社会化的管理与经营有很多不适应之处。

如何对现有的农村集体组织形式进行改革，使其能够在引领乡村振兴中既能发挥村民自治的管理作用，又能与市场经济管理的职能相匹配？能否学习或借鉴一下国有企业混改的模式，结合所有权、承包权、经营权和所有权、资格权、使用权等不同的特点组合，使体现基层民主的村民自治功能和尊重市场规律的企业经营管理功能衔接起来，比如探索在村民自治基础好的地方成立乡村资产经营管理公司，或以委托经营方式引入此类市场主体等。

（三） 要高标准编制村镇体系规划

要尊重农村聚落长期形成的历史现状，保护农村历史文脉的基本肌理，科学规划乡村产业、居住、生态的空间布局，守住中央要求的那些红线和底线，根据人口变动趋势和规律，经过充分论证，合理调整村镇和基础设施、公共设施格局，避免造成不应有的损失。

（本文根据录音整理，未经本人审阅）

整理：廖文睿

审核：李明超