同庆祖国华诞，不忘奋斗初心。走过峥嵘岁月七十载，从一草一木、一砖一瓦到每一处空间肌理、每一条城市街区， 70年城市的发展与变化，见证着一个伟大时代的变迁。在新中国成立70周年之际，“城市怎么办”微信公众号特别推出【70年变化看杭州】、【70年变化看城市】系列文章，希望知微见著，与您一起回望过去，致敬时代，展望未来！

1949与杭州：新中国基层民主实践的起点

杭州上羊市街社区办公点楼下，有一个的铜像，这座铜像纪念的正是新中国第一个居委会主任——陈福林。

拉黄包车出身的居委会主任 陈福林

新中国刚刚成立后，1949年10月11日，杭州市政府召开了一次区长联席会议。会上，各区干部各抒己见，讨论充分。最后江华市长总结说：“在十二月底前，所有城郊区保甲制度一律彻底取消，建立居民委员会、居民小组。”

10月23日晚，杭州上城区上羊市街率先成立了“上羊市街居民委员会”。当晚，社区200多名居民代表坐在一起公开投票，共选举出9位委员。其中，得票最多的黄包车夫陈福林当选首任居民委员会的主任委员。

由此，“新中国第一个居委会”诞生了。它的诞生不仅标志着几千年的封建保甲制度的终结，也标志着中国基层组织建设的开始，堪称新中国基层民主实践的起点。

1949年10月23日晚选举当晚的场景图

1953年的选票

“第一个居委会”主要由居委会主任、副主任及七名委员组成。有木匠、女工、中学女教师、银行经理、茶店老板等，他们分别负责生产、公安、民政、文教、卫生等。

那时候的上羊市街居委会积极开展稳定市场、维护治安、调解纠纷、卫生防疫、生产自救等工作，动员大量的社会资源参加新中国建设，增强了政府与居民群众的联系，为巩固新政权发挥了重要的作用。

上羊市街社区居民委员会

孕育、试点与规范：新中国城市居委会制度的形成

城市居委会制度的形成大致经历了1949年的孕育、1952年华东区试点和1954年后全国统一规范与发展的三个阶段。

杭州首创：废除保甲，建立居民委员会

杭州解放之初，由于旧保甲长的暗中干扰，政令无法传达，居民不敢工作，防火防盗、卫生防疫、烈军属及困难群众救济等事宜无法开展。因此，取消保甲制度，建立城市基层组织迫在眉睫。1949年10月，杭州市人民政府提出居民委员会的筹建工作方案，在上城、下城和江干区先行试点。10月23日，上城区长在写给市政府新闻室的信中说：最近半个月，我们集中力量在“废除保甲建立居民委员会”这一工作，现在工作告一段落，一个居民委员会已经宣布成立。11月份，江干区也成立了“望江门居民委员会”。1949年12月1日，杭州市人民政府发布《关于取消保甲制度建立居民委员会的工作指示》。

杭州市人民政府关于取消保甲制度的政令

各地探索：要“街道政府”还是“居民委员会”

为了统一华东地区城市基层政权组织，1952年6月，华东军政委员会拟定了《关于十万人口以上城市建立居民委员会试行方案（草案）》。该方案结合基层组织建设的经验和做法，比较系统地阐明居民委员会的机构、设置、功能等。方案出台后，多数城市认为华东区《方案》有居民委员会的集体领导，分工明确，民主面积宽，参加人数多，工作容易推动，基本上是适用的；也有部分城市认为《方案》规定的组织层次太多，居民代表会议、居民委员会、工作委员会及小组工作机构等关系太复杂，担心街道积极分子兼职太多，不利于工作。洛阳、南昌、武汉、长沙等少数城市则明确提出不适合本市情况，倾向于维持当地“街人民代表会议”、“街人民政府委员会”或“街政府”的方案。

从1952年公安部颁布的《治安保卫委员会暂行条例》规定可以看出，当时中央政府倾向于建立“居民委员会”，取消“街政府”。《条例》规定，城市街道的治安保卫委员会“受公安派出所领导，有居民委员会者受派出所及居民委员会双重领导”。“居民委员会”由此被正式写进国家的行政法规，从而确认了它的合法性。尽管如此，刚刚建立的居民委员会在实际工作中存在着性质不明、组织不纯、权限不分、经费使用混乱等问题。因而，中央政府迟迟没有在全国全面建立居民委员会。

1952年6月《治安保卫委员会暂行组织条例》

形成制度：定性规章，明确职责

1952年前后，在城市居民群众组织方面，各地模式有很大区别。北京1949年4月废除保甲制，各保改称“街”，各甲改称“闾”，居民组织主要以“冬防队”和“防盗队”为主。天津建立“街公所”，1950年3月根据居民居住状况建立了居民委员会，把居民委员会作为“当地人民民主统一战线之组织”。沈阳市政府于1949年3月12日发布关于废除保甲制、建立民主街公所和居民小组的命令，将街道和居民组织平行置于区政府下，作为政府联系群众的桥梁和推行基层工作的机构。南昌曾试行“坊代表会议制”，在区以下设街，街以下设坊，坊以下设居民组，均由街代表会议组成。

鉴于以上情况，1953年彭真向中共中央递交了《城市应建立街道办事处和居民委员会》的报告。该报告建议：“街道的居民委员会必须建立，它是群众自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的腿。”1954年12月31日，第一届全国人大四次会议通过了《城市居民委员会组织条例》，首次以国家法律的形式确认了城市居民委员会的名称和性质，同时也明确提出居民委员会的主要任务。该条例颁布后，全国各地城市都陆续建立、健全了居民委员会组织，到1956年，建立健全居民委员会的工作基本上完成。

1954年12月《城市居民委员会组织条例》

“更新”与“质变”：城市居委会职能的转变

改革潮流中的居委会职能的“更新”

1986年，为了配合城市经济体制改革和社会保障制度建设，民政部在城市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务”，首次将社区概念引入了城市管理。1987年9月，民政部在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会，对社区服务的内涵作了定义，提出了社区服务的发展方向。同年，国务院批转了《民政部关于加强街道居民委员会工作的报告》，指出今后居委会主要承担以下职能：加强社会主义精神文明建设，积极参加社会治安的综合治理，积极兴办便民、利民的生产、生活服务事业，教育居民履行依法应尽的义务，密切人民政府同居民的联系。

1989年《城市居民委员会组织法》

1989年12月，全国人大通过并颁布了《城市居民委员会组织法》。《城市居民委员会组织法》明确规定，居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。此外，还新增了“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业”的条款，第一次将社区服务引入法律条文。

新时代下居委会职能的“质变”

新时代中国正不断推进国家治理体系和治理能力的现代化。当前，基层治理已经成为我国国家治理体系的有机组成部分，基层治理的核心在基层政权和基层组织的治理，特别是社区居委会自治组织的治理。

新时代社区居委会社区公共服务性组织角色的重新定位。二十几年的社区建设实践告诉我们，社区居委会在社区发展中一直扮演和履行着社区公共服务的职责。新时代不仅赋予其提供公共服务的职责，还赋予其组织者的身份。许多地方，居委会工作已经被纳入到政府购买服务的菜单，社区居委会既可以自己提供服务，也可以外包，从而实现社区服务最优的目的。

保持社区居委会社区自治主体组织的地位。众所周知，现代的社区组织形态很多，比较普遍和共有的是社区党组织、社区居委会、社区工作站、社区服务站、社区业主委员会、社区物业公司、社区社会组织以及社区内各种自发的草根组织。在众多的组织形态中，居委会并不是社区内唯一的自治性组织，例如社区业主委员会，他的权利源泉和产生方式是自治的，只是在其任务和目标属性上与居委会不同。然而，社区建设实践的经验告诉我们，只有确立社区居委会的主体自治组织的责任，保持社区党组织的领导，才能让社区安定团结有序治理。

杭州上羊市街社区“邻里之家”活动照

增添社区居委会社会枢纽型组织的身份。近些年地方政府购买公共服务实践过程中，社区居委会往往发挥“枢纽”功能。无论是大到3000户的社区，还是小到800户的社区，凡是社区工作和社区发展做得较好的社区，在社区居委会周围一定环绕着一圈又一圈的社区自发组织和草根组织。社会组织扎根在社区，成长在社区，以社区居委会为“枢纽”，形成了社区社会组织服务圈，更好地为社区居民服务。

从1949年到2019年，我国基层民主实践不断发展和完善，基层治理逐步被纳入到国家治理体系之中，并成为治理能力和治理体系现代化的重要组成部分。社区居委会是基层民主实践的一个切面和重要载体，在具体社会事务治理中，以既规范有序又充满活力的基层民主实践来实现居民的获得感，以及人民对美好生活的向往。

【参考文献】

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[3] 黄卫平，中国基层民主发展40年[J].社会科学研究,2018.

[4] 新中国第一个居委会诞生在杭州上羊市街,HTTP://new.Bq.com/Oman/20190130/20190130C09R5E.HTML.

[5] 新中国第一居民委员会的昨天、今天,HTTP://WWW.sch.gov.c/art/2019/1/15/art_1267767_29467497.HTML.

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供稿：黄 刚

审核：毛燕武