2017年12月，东方卫视记者探访沪宁城际高速铁路，这是一条连接华东两大城市上海市与南京市的城际铁路客运专线，也是中国目前最繁忙的高铁线路，始发站和终到站分别是南京和上海的两大高铁枢纽，沪宁城际的定位是一条公交化、通勤化的短途高铁线路，因此在沿线设置了相对密集的车站，然而在这条最繁忙的高铁路线上却有多座高冷任性的高铁站：暂未启用的高铁紫金山东站里空空荡荡，只有零散的设备；仙林站一天只有两趟车；宝华山站、丹徒站也都冷冷清清，站前广场已经杂草丛生。低效（闲置）的铁路存量用地该如何加速开发？

暂未启用的高铁紫金山东站

伴随中国经济发展和城市化进程，铁路运营里程快速增加，用地规模不断扩大。但受行业特点、线路规划、功能设计、土地管理等因素的影响，既有铁路用地中存在一定数量的低效利用或废弃闲置土地。由于铁路用地具有公益性、无偿划拨性、使用无期限性等特点，在当前支持盘活现有铁路用地、鼓励实施土地综合开发的政策背景下，根据既有铁路用地的利用性质及设计功能的发挥情况，针对低效（闲置）铁路存量用地的资源条件、利用态势提出盘活利用的理念思路，总结开发利用的具体模式，有利于促进土地节约集约利用。

壹

铁路用地低效（闲置）的成因

1.生产布局调整。随着铁路枢纽的改扩建，既有的一些铁路线、铁路站场的功能将逐渐弱化甚至退出运营；随着城市产业转型升级和工业企业的“退二进三”，铁路货运站的空间布局在逐步优化调整。在此过程中，部分站段为适应新的运输生产要求需进行重新组合，部分站场、设备因无法满足其优化运输、安全生产的要求，降低原有运输效率，造成低效使用或废弃闲置。

2.预留发展需要。铁路建设因其行业特点，在规划设计中经常会预留一部分土地以满足其后续发展需求，但这部分土地大多面临“征而不用”的境况，形成一定时段下的低效利用或废弃闲置。

3.运营管理不善。在铁路运营管理过程中，部分铁路用地因管理不善或监管不力等原因，造成部分铁路存量用地被违规占用，或擅自改变其用途，造成低效利用的同时形成隐性闲置。

贰

铁路用地可开发空间巨大，综合开发加速

中央一系列制度性安排，为铁路资产经营开发指明了方向，为铁路资产经营开发营造了良好的政策环境。

为促进铁路事业的健康发展，加快铁路企业改革，2013年国务院出台《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号），对铁路总公司开展各类投资经营业务、多元化经营、铁路土地综合开发以及市域、支线铁路改革发展提供了政策支持。该意见对既有土地和新线建设新增土地的综合经营开发都分别提出了明确的支持政策，提出铁总要加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用，支持铁路车站及线路用地综合开发。

为落实上述文件精神，2014年国务院办公厅发布《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国发办〔2014〕37号），进一步明确了支持盘活现有铁路用地、实施土地综合开发的要求。根据该意见，土地综合开发应坚持三项基本原则：一、支持铁路建设与新型城镇化相结合；二、政府引导与市场自主开发相结合；三、盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合。

2018年5月，国家发展改革委联合自然资源部、住房城乡建设部及中国铁路总公司发布《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》（发改基础〔2018〕514号），提出要强化规划引导和管控作用；合理确定高铁车站选址和规模；严格节约集约用地；促进站城一体融合发展；提升综合配套保障能力；合理把握开发建设时序；创新开发建设体制机制。

叁

盘活低效（闲置）铁路用地需要创新理念

1.提高容积率获得增值收益。铁路用地的一个显著特点是容积率低，80%以上的铁路用地都是计划经济时代形成的，许多货运中心、仓储物流中心都是低建筑物。如果可以把容积率提高50-100%，充分利用上盖建筑和地下空间，可以获取很大的一块增值收益。

2.改变土地用途获得增值收益。铁路用地原先都是无偿划拨的交通运输用地，但长期以来，围绕铁路沿线兴建了许多公共服务机构和建筑物，这些土地的产权仍然是无偿划拨的非经营性用地，铁总可以补交土地出让收入，把相当一部分非经营性用地变成住房、商业等经营性用地。

3.加强存量用地盘活与节约集约用地。未来可以盘活的重点区域是客运站、货运站以及铁路沿线站点的房屋、建筑物等等。作为破解铁路投融资难题的三个方向，盘活铁路用地资源是一个相对较优的选择。

肆

低效（闲置）铁路用地的开发利用模式

针对低效（闲置）铁路用地的现状，原浙江省委常委、杭州市委书记王国平指出：一是要充分彰显大TOD发展模式。高铁的集聚效应和辐射带动作用有待充分发挥，对铁路站场及毗邻地区土地实施综合开发利用的理念有待加强，铁路规划与土地利用之间、不同交通方式之间、交通网络与交通枢纽之间、交通规划建设与管理运营之间有待进一步整合和一体化。二是要进一步盘活既有铁路资源。随着铁路枢纽的改扩建，既有的一些铁路线、铁路站场的功能将逐渐弱化甚至退出运营，应抓住机遇深入研究利用既有铁路通道、站场资源的可行性，进一步盘活既有铁路资源特别是存量土地资源。三是要实现客货运功能布局的协调优化。随着城市产业转型升级和工业企业的“退二进三”，铁路货运站的空间布局要及时跟上城市总体规划调整的步伐，适应现代物流的发展进行功能调整和空间优化，并与客运站进行统筹谋划。

结合区位条件、交通运输、服务设施及地块条件等，针对铁路用地的特殊性，选择适宜的开发利用模式。

1.商业服务业开发模式。旨在通过对地处城市中心或较繁华地段的低效（闲置）铁路用地进行商业服务业开发以实现土地效益的最大化，对土地的区位条件、交通便捷度、服务设施完备度和地块立地条件等具有较高的要求。对具备商业服务业开发潜力的地块，通过商业服务业开发、市场化经营等途径，实现以商业服务业为导向的开发利用。

2.城市景观改造模式。旨在通过利用地块的既有设施资源并结合周围的环境结构特点，以提供休闲娱乐活动空间为导向，对土地的区位条件、交通便捷度及地块条件等具有较高的要求。结合资源条件及环境特点，对具备景观改造潜力的地块，通过合理规划、更新改造等途径，可进行主题公园（博物馆）、绿色景观生态轴线、游憩步道等方式的优化开发利用。

杭州闸口铁路公园

3.城市轨道交通模式。主要针对保存相对完好的线路及站场、站台等设施，对地块的立地条件要求较高，通过合理规划、完善改造等途径使其参与城市轨道交通运营，实现以城市轨道交通建设为导向的开发利用，在实际开发利用过程中可结合既有设施资源条件进行地铁、轻轨、市域市郊铁路等方式的开发利用。

绍兴风情旅游新干线是绍兴市政府加强与铁路部门合作、建设城市交通、方便市民出行的一项实事工程。该干线利用既有萧甬铁路的富余通行能力，开行绍兴市域城际列车。项目西起柯桥钱清、东至上虞驿亭，全长约64公里，总投资估算约34亿元，按照先易后难、先开通再加密的原则分期建设。

萧甬铁路城际化改造示意图

4.工业仓储服务模式。主要针对面积较大的低效（闲置）铁路用地，对土地的交通便捷度及立地条件具有较高的要求，可根据原有铁路货运物流集散状况，结合既有货运设施布局、交通运输条件，通过对存量用地进行规划整治、更新改造等途径，实现以工业仓储服务为导向的开发利用，在实际开发利用过程中可结合实际进行仓储物流中心、工业园区等形式的开发利用。

【参考文献】

1.王国平，关于浙江省铁路规划建设的意见建议，研究通报，2018

2.刘晶等，低效闲置铁路存量用地综合开发利用策略分析：方法与实证,2016

3.行业深度报告：铁路改革推进，混改和土地综合开发是关键词，2017

供稿、审核：接栋正