【第二届中浦市长论坛】

在推进中国特色新型城镇化持续健康发展进程中，“钱从哪里来和去、地从哪里来和去、人从哪里来和去、手续怎么办”这“四大难题”是不容回避的。必须坚持破解“钱从哪里来和去、地从哪里来和去、人从哪里来和去、手续怎么办”这“四大难题”，才能够实现中国特色新型城镇化的持续健康发展。其中，土地问题既是中国革命时期的最大问题，也是中国建设时期的最大问题。做好城市土地工作，理念上一要坚持“政府做地、企业做房”理念，二要坚持“集约用地、节约用地”理念，三要坚持“取之于民、用之于民”理念，四要坚持大项目带动土地开发的理念，五要坚持“无形资产经营”与“有形资产经营”并重的理念；举措上关键要做到“四改联动”，即农地征用制度、土地储备制度、土地招拍挂制度和土地出让金使用制度的改革联动，做到节约用地、集约用地、优地优用，实现经济效益、社会效益、生态效益三大效益的叠加和统一。

混合用地作为目前仍在探索的土地利用方式，不仅与现有法律政策存在不一致，而且实施过程缺乏先例。要推动混合用地的规划实施，必须改变传统的规划编制和管理方式，承认混合用地作为一种新型综合用地，允许建筑功能根据市场需要变更，同时设置“负面清单”加以把控。

1、规划编制设置项目“清单”

【混合用地规划编制框架】

规划编制中，结合区域发展总体设想和功能分区，参考市场导向和功能导向，列出地块主导功能和鼓励兼容的功能，明确地块建设项目的“建议清单”，目的是对业态给予良性引导。考虑到不当的土地混合和用途变更不仅不能提升效益，还会对片区造成负面影响，产生利益损害，因此规划设置“负面清单”加以把控。

一方面通过环境影响评价，将产生噪声、废气、废渣以及对周边环境产生负面影响的用地排除在外。

另一方面，涉及国防安全、公共安全、宗教活动等重大公共利益要求的用地也要加以限制。最终在混合用地的规划条件中，确定建设项目的“建议清单”、“负面清单”、主导功能以及兼容功能。

2、混合用地的重新界定

由于土地利用现状分类标准中并无混合用地这一类用地，因此厦门自由贸易试验区提出的混合用地，引发了厦门包括规划、国土等行业主管部门的不同意见。厦门自由贸易试验区管理机构为此专门走访了福建省住建厅及国土厅，得到了二者的基本认可。省国土厅认为，混合用地概念虽与上位法不符，但自由贸易试验区承担“先行先试”的创新任务，只要在政策的重大调整上于法有据，应该进行尝试。

省国土厅建议，混合用地在供地时可暂按综合用地进行管理，待时机成熟后再上报国土资源部作为新的用地分类。混合用地在土地用途界定上可以涵盖所有可以纳入的用地，但不必限定各类用地比例，这样在企业根据市场需求进行调整时，土地用途仍为混合用地，仅需进行建筑功能调整；而混合用地内的建筑功能转变不改变土地用途，与现有审批制度的用途变更管制保持一致，不违反国家土地管理上位法。

3、地价管理

国内现行土地出让金的确定，一般依据规划条件确定的土地用途及不同功能所占的建筑面积，分别进土地出让价格评估，综合得出该宗土地出让起始价；在项目建成后意图变更土地用途和建筑功能，需要按照变更后土地用途的市场评估价与原宗地出让时已缴交地价年限修正值的差值补缴地价。考虑厦门自由贸易试验区混合用地设立的本意，为方便建设单位适应产业发展需要及时调整建筑功能，厦门自由贸易试验区将变更土地用途和建筑功能的制度由审批改为备案，用地单位意图变更土地用途和建筑功能不需要再补交土地出让金，这样混合用地土地出让的基准地价如何确定才能保证国有资产不损失就成为难点。

最终明确为，混合用地根据地块的规划条件，按照市场评估价确定出让起始价，原则上不低于可混合用途的最高用途基准地价修正值，同时混合用地出让应实行拍卖方式，且在有用地意向单位达到三家及以上方可进行拍卖。

4、管理机制

【混合用地管理机制创新框架】

混合用地出让后，其地块负面清单和其他限制性条款在土地出让合同中进行约定。房屋权属部门提出，由于规划条件中未对主导功能以及兼容功能的比例进行限定，混合用地如果不明确各种建筑功能的比例，在房屋权属登记中就无法记载其具体的房屋用途，这样建设单位在进行土地房屋抵押融资时，可能会影响金融机构对于其物业价值的判断。最终明确，建设单位可以依据自身项目需要申请办理规划许可手续，在进行房屋权属登记时，土地用途为混合用地，房屋用途依据建设工程规划许可证中批准的房屋用途记载，并在不动产登记簿中记载该地块的负面清单，同时注明其他限制性条款详见土地出让合同。在项目使用过程中房屋权属人申请变更建筑功能的，可以持规划及国土部门的备案证明再次办理权属登记。涉及消防等其他行业主管部门的，由其依据权属变更登记后的房屋用途进行审批。

作为指引城市空间发展的政策工具，城市规划应当具有前瞻性和引导性，应根据城市发展需求不断调整和革新，增强规划的适应性，而不是以僵化、死板的管理套路制约合理的用地诉求。可以预见，实行弹性可控的土地混合利用是未来城市转型发展和实现土地高效集约利用的有效路径，也是在规划领域进行供给侧结构性改革的重要途径。

参考文献：

1. 王国平，《以供给侧结构性改革助推新型城镇化》，2017年6月；

2. 李晓刚，《混合用地规划管控的制度创新》，《城市规划》2017年第7期。

图 文：张益诚

制 版：王 健

审 核：蔡 峻