自2011年国家层面提出“大幅提高农民在集体土地增值收益中的分配比例”后，2012年政府报告首次提出“建立公共资源出让收益合理共享机制”，十八大报告又指出“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的5大发展理念，首次把共享作为一种发展理念，写进“十三五”规划。由此可见，在中央战略决策层面高度重视广大人民群众的利益，尤其是弱势群体对于土地增值收益的分享。自1999 年《杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定》规定“留用地面积控制在可转为建设用地农用地总面积的10% 以内”以来，杭州积极推动城市土地管理制度改革，不断改革和完善征地留用地制度。杭州市留用地安置政策的“正效应”日益显示，既增加了村级集体经济的“造血”功能，也让被征地农民能够分享土地增值收益，解除了后顾之忧。

一、当前我国留用地制度实施现状

（一） 留地安置是一种新型补偿安置制度

留地安置是指地方政府征地时，除了给予村民和村集体货币补偿外，按照征地面积的一定比例（一般为10%-15%）返还给村庄的建设用地，用于安置被征地农民。因此，留地安置首先实现了集体土地产权的延续，实现了土地发展权的补偿，保障了农民及集体继续享有土地产权；其次，留地安置延续了土地的社会保障功能，实现了农民集体继续留有一部分土地，能够保障其长远的生活；最后，留用地是农民以及农民集体获得土地价值增值的切入点。

（二）安置地土地利用率不高

其原因主要在于：一是土地规划定位不明确。各街道(镇)虽然对村级留用地工作都比较重视，但对留用地的具体产业定位和空间布局都没有进行统一规划。许多土地规划用途不明确，部分已规划的土地项目对选址地块周边的条件、留用地的发展潜力和开发价值等定位问题缺乏周全考虑，造成不少村级留用地由于规划不清或与土地利用总体规划不相符合，无法进行相应开发或用地报批工作。二是村级开发资金缺乏。开发村级留用地需要大量资金，由于前些年征地补偿金都分到农户，绝大多数村集体经济组织缺少则力，无力承担巨额开发成本，一旦贷款开发，高额利息将增加村级集体经济的风险。

（三）留用地建设档次和水平参差不齐

由于各个村经济实力不一，村发展留用地建设方式多种多样:有的自行开发，有的通过合作方式与企业共同开发，有的通过招商引入投资实体等等。因经济实力和建设定位、眼界等多种原因，缺乏建设“城市精品”的主观意识和客观能力，总体上，村发展留用地项目建设水平与商贸中心的区位要求还存在一定差距，建设品位不够、产业定位不高的现象较为普遍。

二、杭州市试行留地安置案例

三叉社区地处杭州市城东庆春门外，利用留用地建设了购物中心等项目，引进了银泰百货、乐购超市、欧亚达家居等知名品牌企业，促进了社区经济的大发展。2012年社区总收入2.39亿元。在收益分配方面，《四季青镇三叉村改制为股份经济合作社的实施方案和细则》规定当年收益在依法纳税后，提取20%净收益作为公积金，20%作为公益金，10%作为福利基金，剩余的50%用作股东红利分配。稳定的收入来源使集体经济组织除给予农户股份分红之外，还在住房、社会保障与服务、教育、培训与促进就业等方面对农户给予保障。

江一社区地处钱江南岸，前身是长河街道江一村。随着城市发展，土地被征用，2007年江一村撤村建居。根据杭州市10%留用地安置政策，社区共获得136亩留用地。目前，社区已完成股份制改造，成立了董事会、监事会，负责社区土地等集体资产的经营管理。原来的村民也摇身变为股东，实现按股分红。

城西银泰城所在的阮家桥村，当年撤村建居改造时，其中近100亩留用地指标。项目由中国银泰与阮家桥股份经济合作社合作开发，现已成为一个地标级商业综合体。按照当时的相关协议，商场开业的前五年，银泰城每年会给阮家桥股份经济合作社带去3200万元的收益，五年后还将在现有基础上每年递增3%。阮家桥村有占股村民约1200人，每年人均收入约3万元。

三、城市留用地收益共享机制的建议

（一）坚持城市土地管理改革的正确理念

做好城市土地工作，必须要有正确的改革理念作为指引，主动管理改革工作的系统性、协调性和可操作性。一要坚持“政府做地、企业做房”理念，二要坚持“集约用地、节约用地”理念，三要坚持“取之于民、用之于民”理念，四要坚持大项目带动土地开发的理念，五要坚持“无形资产经营”与“有形资产经营”并重的理念。

（二）统筹城市土地管理改革的推进举措

做好城市土地工作，举措上关键要做到“四改联动”，即农地征用制度、土地储备制度、土地招拍挂制度和土地出让金使用制度的改革联动，做到节约用地、集约用地、优地优用，实现经济效益、社会效益、生态效益三大效益的叠加和统一。一是实行“征地留用地政策”和“失地农民拆迁安置房转商品房政策”，推进农地征用制度改革。二是实行“国有存量土地收储”的土地储备方式，推进土地储备制度改革。三是推行“熟地出让”、“先招后供”的土地招拍挂方式，推进土地出让制度改革。四是扩大土地出让金使用范围，推进土地出让金使用制度改革。

（三）确保被征地村集体和农民在土地增值收益中的分配比例

征地留用地在一定程度上实现了对集体土地发展权的补偿，体现了政府对农民土地财产权利的重视。提高征地补偿标准，是一种让农民分享更多土地增值收益的方式。在征地留用地基础上，探索尝试拆迁安置房转商品房等多种补偿方式，让农民参与到土地增值收益中是一种公平且持续的方式。

（四）保障失地农民通过村集体经合社持续受益的权利

落实10%留用地指标之后，村集体经济合作社要通过对留用地的开发投资建设，增强被征地集体经济组织经济实力，培育稳定的收入来源，才能进一步增加农民收入，才能对留用地收益进行再分配以提高农民的医疗和社会保障水平，才能改善农民生活和教育环境，促进农民城市就业等。在留用地开发模式上，可以探索与大项目相结合，采取多村留用地集中连片开发的方式，实现优地优用。

（五）政府要提高留用地安置政策的制度与绩效

必须要规范土地征收留用地安置完整的程序，保障农民对留地安置政策包括留用地的开发模式、留用地开发经营的收入等。集体在留用地经营收益分配、收支信息透明公开、留用地资产经营管理制度健全及有效监督方面也有待进一步完善，需要提高集体资产的管理水平，规范管理制度，加强对留用地开发经营的分类管理和监督检查，制定完善的留用地项目收益分配管理和监督制度，做到真正意义上的公平公正，制度规范和完善。

【参考文献】

1. 王国平.城市怎么办.人民出版社.2014

2. 唐焱，张卫卫.留地安置的土地增值收益共享水平研究--以杭州市三叉社区为例.中国土地科学.2016年第8期

3. 罗叙文.村发展留用地利用现状分析及思考.宁波经济（三江论坛）.2014年第8期

4. 相关媒体报道

供稿：研究一处（城市学研究处）廖文睿

审核：研究一处（城市学研究处）李明超