长期以来，中国政府主导的土地资源配置模式为工业化和城镇化发展提供了强劲动力，然而这种“高代价、低效率”的土地资源配置模式导致资源压力加剧和经济发展不可持续。由于土地的开发和出让是地方政府以地生财的主要手段，在中国经济发展中扮演了发动机的角色。加之中国土地资源严重紧缺，使得土地资源的配置成为中国生产率提高和经济增长的重要制约因素。因此，如何合理配置土地资源早已成为国内学术界和业界关注的焦点。近几年，国务院也开始针对这一问题颁布了相关的集约用地政策，并且十分明确地提出需要积极开展集约用地，同时真正地走出一条尽可能少占地并积极提升土地利用效率与我国国情相一致的土地资源管理的新道路。地方政府也在积极探索促进土地有效配置的模式和实践，无论是一些地区尝试的“腾笼换鸟”、“退二进三”、“土地置换”，还是近年来多地推行的深化土地资源配置市场化改革等政策创新，本质上都旨在纠正土地资源错配、提升土地配置效率和生产率。

一、当前中国土地资源配置存在的问题

中国土地资源利用的“高投入、高代价、低配置、低效率”特征十分突出，土地资源错配问题较为严重。从总量上看，中国土地资源总量居世界第三，但人均仅占世界平均水平的1/3，且利用效率较为低下；从结构上看，工业、住宅和商业用地结构存在错配，工业用地比重过高，而利用效率偏低；从用地主体上看，部门或企业用地矛盾突出，长期以来工业用地低价出让导致粗放利用，大量工业用地配置给低效或初期看似有效后期却低效利用的企业，而再配置渠道不畅使其无法通过转让给后发高效用地企业来提升配置效率和生产率；从时间上看，土地配置的动态效率不佳，工业用地供后管理面临再配置困境，先发企业大量低价占地，即使效率低下也持地待价而沽、后发高效企业土地的获得成本不断攀升、用地空间不断紧仄，存在明显的“后发劣势”，阻碍了土地要素的重新配置和企业的转型升级；从空间上看，不同区域土地利用效率存在显著差异，东部地区建设用地土地边际产出大，然而用地指标却非常紧张，部分中西部城市建设用地边际产出低下而用地指标却较为宽松，用地空间配置与需求和生产率脱节。

二、土地资源错配的根源分析

国内外研究认为土地资源错配根源主要有以下6类原因：第一，要素市场不完全。土地要素市场不完全可导致土地资源错配，交易费用可引起土地要素市场失灵，并抑制土地的优化配置。第二，政府垄断。政府垄断土地供应是土地资源配置扭曲重要原因。第三，政府过度干预和政策扭曲。政府对土地市场的过多干预是目前土地资源配置不合理的原因。第四，产权制度缺陷。产权制度影响土地配置效率，而中国土地产权制度缺陷导致其配置的低效率。中国土地产权制度的多重分割特征，如所有权与使用权的分离、农村土地与城市土地产权的分割，集体建设用地与国有建设用地使用权的分异，导致同地不同权、不同价，影响土地资源的有效配置。第五，土地利用管制。土地利用管制将干扰土地边际收益和边际成本的平衡，导致土地资源的错配。第六，财政分权下的地方竞争。1994年分税制改革后，地方政府在区际竞争压力下为招商引资和促进本地区经济发展不得不干预土地出让和扭曲土地要素配置，如一些地方政府竞相以低价甚至免费出让工业用地来吸引投资，使工业用地出让陷入竞次式竞争。

国外学者较少探讨土地资源错配的具体根源，多集中探讨一般资源的错配根源，并认为其主要来源有：第一，要素市场不完全。要素市场不完全阻碍了资源从低效部门向高效部门流动。第二，金融市场不完善。金融市场不完善使不同企业或部门的资金成本不一致，也使资本的边际产出存在差异，并阻碍资源向高效利用方式转变。第三，政策扭曲。政府的政策偏向（对不同要素、企业或部门实行不同的税收或补贴）将扭曲价格信号和投资决策，尽管政府的有些产业扶持政策本意较好，但可能造成意料之外的扭曲和错配。第四，产权障碍。产权制度不完善、收益的安全性和稳定性预期下降，将扭曲生产和投资激励，并阻碍资源有效的配置和交易。

三、如何推进土地资源错配治理

土地资源错配治理模式选择主要关注如何通过选择和完善治理结构来纠正错配和提升配置效率。政府与市场机制的失灵都可导致土地资源的错配，因此政府与市场职能范围的界定成为土地资源错配治理关键问题。从制度环境及具体政策建议可提出以下治理措施：

一是改善配置的制度环境。建立促进经济可持续发展的土地制度是深化土地制度改革的方向和重点，最终实现土地要素配置由政府向市场的转变。

二是明晰土地产权。明晰土地产权是土地资源错配治理的基础。产权模糊将导致土地资源配置的市场失灵，长期来看通过政府机制来配置土地也存在失灵，如不能实现资源的竞争性配置将导致土地市场扭曲。

三是纠正土地配置政策扭曲。土地政策扭曲将直接导致土地资源错配，土地配置政策调整能为提升土地配置效率和促进经济发展带来积极效应。土地配置政策应符合生产率原则，将土地配置给边际产出较高的主体和用途能改善效率，实现更合意的配置。

四是完善配置规划管理。应综合有效运用规划工具来改善城市土地利用效率，以缓解城镇化进程中的土地利用矛盾。

五是推进分税制改革。优化地方政府财权和事权的匹配程度，合理确定中央与地方收入分享比例，缓解地方政府财政压力，降低其对土地财政的依赖程度。

【参考文献】

1.  黄忠华，杜雪君.土地资源错配研究综述.中国土地科学.2014年第8期

2.  李勇刚，罗海艳.土地资源错配阻碍了产业结构升级吗？——来自中国35个大中城市的经验证据.财经研究.2017年第9期

3.  刘守英.从土地看中国经济.国土资源.2017年第4期

供稿：研究一处（城市学研究处）廖文睿

审核：研究一处（城市学研究处）李明超