中国城市土地归国家所有，通过实行土地有偿、有期限使用，形成土地市场。在这种土地制度框架下，国家是惟一的土地所有者，国有土地使用权出让和出租形成垄断性的城市土地一级市场；从国家取得的合法土地使用权在合同规定的范围内可以进入市场流通，进行转让和转租，形成竞争性的土地二级市场。但是，由于过去长期实行土地无偿、无期限划拨使用制度，大量城市存量土地的产权不明晰，管理制度不完善，城市政府一直未能实现城市土地一级市场的垄断供应，出现了一个巨大的灰色土地市场，许多单位和企业绕开政府私自进行土地出租和转让，既造成了国有资产的流失，又导致市场价格信号失真，炒卖地皮的现象时有发生，扰乱了房地产市场秩序，给城市规划和城市管理也造成了很大困难。对于已经纳入有偿使用的土地供应，绝大部分采用的是协议出让方式，致使出让价格偏低，政府官员“寻租”现象严重。因此，在开启城市土地使用制度改革的大门以后，如何规范和有效管理土地市场就成了政府迫切需要解决的一个问题。在这种背景下，城市土地储备制度作为一种制度创新应运而生。

中国第一家土地储备机构1996年8月成立于上海市，1997年8月杭州土地储备制度开始启动，1999年6月国土资源部以内部通报形式转发《杭州市土地储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，并向全国推广杭州、青岛两市开展土地储备的经验。国务院15号文件明确要求“有条件的地方政府试行收购储备制度”。目前，全国各地已经普遍建立了土地储备制度。

城市土地储备制度，是指城市土地储备中心通过征用、收购、置换、转制、收回等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由土地储备中心组织进行职工和居民的安置、房屋拆迁、土地平整等一系列土地整理工作后，将土地储备起来，再根据城市规划和城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。其主要目标是通过政府垄断土地一级市场供应增强政府对土地市场的调控能力，防止土地收益流失，规范市场秩序。

从各地的实践来看，这一制度的作用和效果主要有以下几个方面：①规范城市土地市场的健康发展；②提高政府对城市土地市场的调控能力；③增加城市政府收入，加快城市基础设施建设；④促进国有企业改革，推动城市经济发展；⑤保证土地利用总体规划和城市规划的实施，优化城市土地利用结构；⑥落实土地基本国策，有效保护城市郊区农地等。但它也暴露出一些问题：①城市一级土地市场未垄断，没有做到“一个口子进，一个口子出”；②土地收购补偿标准不尽合理，增加了收购难度；③城市规划工作滞后，缺乏整体性，影响了土地征购、回收、拆迁安置、整理开发等的时间进度，加大了土地储备成本；④储备资金筹集困难，依赖银行贷款使潜在的金融风险累积；⑤土地储备制度的功能定位和运作模式有待完善，存在单纯追求土地收益的倾向。这些问题都需要在发展中逐步解决。

参考文献：王国平. 城市学总论[M]. 人民出版社，2013.609-610

编辑供稿：研究四处（媒体宣传处） 孙悦