中国的城市化改造，是在20世纪70年代西方发达国家提出的“城市更新”模式上发展起来的。从城市角度来讲，城市改造应满足三个功能：一是建筑物改造，二是人文生态改造，三是价值体系、人文环境改造。

一、城市改造的模式

当前，城市改造的主体错综复杂，可分为政府主导、集体主导、开发商主导，这三种主体从城市改造的性质到运作模式都存在差异。

1、政府主导的城市改造

政府主导的城市改造分为四种类型。一是代建模式，政府委托开发商、建设公司进行建设及管理，即服务外包模式。二是回购模式，政府根据城中村改造的工程与工作量进行估价后外包给建设单位或开发单位，采用回购模式完成改造目标。三是地方政府组建国有企业作为投资主体进行城中村改造与运营。四是政府与改造区域的村集体联合开发改造。

优点：政府可以通过行政命令制定拆迁与安置政策，能最大程度完成城市空间与土地集约化利用，提升改造进度与效率，改善城市发展环境。

缺点：一是干预过度，容易导致市场失真。政府过于干预会给市场带来偏向于利益者的“信号”，导致价值偏离产品实际属性。房价与商业租金暴涨，市场失真，加剧泡沫形成。二是“包揽式”发展抑制村民自治能力。政府包揽，不仅违背了村民自治制度，而且极大的削弱了村民与村集体的主体作用，减弱了村民自治的能力。三是急功近利容易推高土地成本泡沫。政府为了满足地方经济发展的需要，对土地进行多层开发套利。

2、村集体主导的城市改造

村集体主导的城市化改造是村民利用个人资源与集体共同资源进行统筹规划及价值再分配。

优点：既满足政府主导的城市发展理念，又实现了个人财富与生活空间品质的提升，同时可以培育村民自治的能力。

缺点：一是对契约精神和制度意识要求较高，由于村民股东太多，对重大问题决策难免意见不统一，导致分配上矛盾。二是对经济基础和统资能力要求较高，每一个村的经济基础是不一样的，所以不具备复制性。三是对人口规模和聚集效益要求较高，人口规模决定了它改造后的收益以及改造的成果。

3、开发商主导的城市改造

开发商通过与地方政府合作成立项目公司，负责整个项目的征地拆迁、安置补偿、建设销售等工作，成本和收益都由开发商自行承担，完全按市场化方式进行。

优点：开发商主导的城中村改造模式，是市场经济资本化的一种体现。一般而言，是政府在资金短缺或管理能力达不到的情况下，充分利用土地资本和市场手段去实现的改造模式。

缺点：一是监管缺位导致腐败，土地性质、财务制度、创新机制等政策的边界模糊，监管部门和制度缺失，给利益集团留下了腐败的空间。二是过于“逐利”导致分配失衡，开发商是以利益为主导的，不可能以社会福利为主导，所以逐利过程中可能会把公共的利益挤压到最小，导致改造倾向于开发商，而没有使全民得到更好的利益。

三种改造模式比较

综上所述，三种城市改造模式各有利弊，而中国城市化改造涉及到方方面面的问题，不能一概而论，应根据具体情况采取适应的方法。我们通过问卷调查，从社会效益、发展进度、管理能力、社会矛盾四个方面进行权重打分，得出村集体主导的城市改造相对来说更好一些，而且，从村民自治的角度来讲，中国的城市化改造最终还是要回归到村集体主导的模式。

二、城市改造的理念

1、坚持发展权共享

发展权共享是建立健全土地增值收益在政府、集体组织和用地企业之间的合理分配关系。当前，发展权共享模式做的比较好的城市有广州、深圳、杭州等城市，其核心是在每个城市更新单元里，留出一定比例的发展用地给原集体组织。例如，深圳市城市更新办法中，对已列入城市更新计划的原农村集体经济组织未征未转用地，80%由原单位进行城市更新，20%纳入土地储备。杭州在城中村改造过程中，通过实行“10%集体留用地政策”和“拆迁安置房转商品房政策”，很好地解决了征地拆迁中农民利益、集体利益和国家利益之间的关系。

2、坚持从“共生”到“共享”

城市化发展的成果不仅要在经济上实现共享，而且还要在政治、文化、社会、生态等方面实现共享。在城市化发展背景下的城市化改造，建立“共享”城市的理念与制度是一种社会文明的进步，是一种城市高级发展的形态。

3、遵循城市生态体系的构建

城市化发展不仅仅是为了释放内需，满足经济发展的动力，更是文化与意识形态的提升。城市化改造要基于人类赖以生存与发展的文化、信仰与情感因素，做到文化传承、情感诉求与社会和谐的统一。

4、重视社会阶层利益的平衡

在寻找城市化改造利益平衡机制的过程中要考虑可持续发展因素。一是避免利益集团对弱势群体的伤害；二是避免腐败对城市化建设的阻碍；三是避免一元化的拆迁逻辑助推逐利阶层的崛起；三是避免逐利性改造对社会阶层分化与经济生态链的破坏。

作者：郑荣华 上海财经大学中国城市与区域实验室特聘教授

（本文根据2018年10月13日在2018（第五届）浙江城市治理论坛上的讲话录音整理，未经本人审阅）

编辑供稿：研究四处（媒体宣传处） 商文芳 ，王佳奇（实习）