一、我国住宅建设用地使用权法治变迁

1990年发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定,土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。1995年起开始实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》转换了立场，要求土地权利期限届满前权利人应当申请续期，未申请或者申请未被批准的，土地乃至房屋将被无偿收回。即便得到批准，也要重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。2007年颁布实施的物权法，改变了《城市房地产管理法》的做法。物权法第一百四十九条明确规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。2016年11月，中共中央国务院发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出：研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。

二、当前我国住宅建设用地使用权续期问题现状

浙江温州主城区横河北新村、水心、上陡门等社区，部分居民房屋的20年期限土地使用证从2015年起陆续到期。温州市主城区20年期限土地使用证到2017年底到期有600多宗，而到2019年底到期的将有1700多宗。根据《物权法》，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。到期按照法律规定，应该向国土部门提出申请续期，补缴出让金去申请；但是问题根源在于怎么续期、怎么补缴，没有相关标准，国家、省、市层面都没有明确规定。

国土资源部方面表示：“《物权法》149条讲，自动续期。所以，少数住宅建设用地使用权期间届满，权利人不需要专门提出续期申请；市、县国土资源主管部门不收取相关费用；这类住房发生交易时，正常办理房地产交易和不动产登记手续，涉及“土地使用期限”时，仍填写该住宅建设用地使用权的原起始日期和到期日期，并注明是“根据国土资源部的相关复函办理的手续。”

国土部方面强调，这是过渡性办法，主要出于便民、利民考虑，在相关法律安排出台前，由地方根据本地实际，先解决一些群众当前面临的住房不能过户等实际问题，解决行政管理部门在房地产交易和不动产登记等工作中遇到的操作难题。此次温州市面临的问题涉及少量住房，属于改革初期先行先试造成的个别情况，有其特殊性；此外，相关法律安排尚未出台，地方行政管理部门先按此办法操作，待相关法律安排出台后，再与之做好衔接。“对带有普遍性的70年住宅土地使用权期间届满后的续期问题，国土资源部高度重视，将继续加强调查研究。

三、住宅建设用地土地使用权到期政策建议

（一）住宅用地使用权续期应执行差异化处理

商业用地和工业用地由于是用于经营，可以产生收入，所以应采取有偿续期。对于住宅用地可针对具体情况差异化处理。

1.对于出让年限较短，已经或即将面临到期的情况，应该视具体情况进行土地续期。须重点考虑两个因素:一是开发商当年获得较短年限用地支付的土地使用费，与依据国家规定70年使用权的使用费是否有明显差别；二是业主购房房价与土地使用权70年的同等同类房价有无明显不同。若土地初始使用权出让金和房价接近于初始市场价格，处理土地使用权续期问题的最佳办法，是自动续至70年，与国家法律规定年限接轨；若土地使用权出让金和房价明显低于初始市场价格，建议用地到期后重新按照当前时点土地价值重新签初土地出让合同。

2.对于未来住宅用地70年面临到期的情况，应当将土地使用权续期与房地产税制改革相结合。建议房产所有者在土地使用权到期前仅就房产部分缴纳房产税;土地使用权到期后再另行缴纳地产税，并实现自动续期的方案，这符合税收公平原则，也有助于提高民众对房地产税的接受程度。

（二）采取多样化的续期方式

续期方式可以包括:短租制，长租制。短租制是相对于现今的土地批租制或长租制而言。土地出让的性质就是长期租赁，那么短租或年租也是可以选择的。对不同用地续期方式，需进行分类处理。第一，对于住宅用地使用权到期续期情况，建议政府相关部门对房屋状况进行评估，在房屋状况合适的前提下，进行一次性告知，通知使用权人该住宅用地使用权自动进行续期，并按照房屋剩余年限进行续期，有利于房地产市场健康稳定发展。第二，对于商服用地使用权到期续期情况，在用地续期利用有助于达成政府规划目标，保持用地节约集约利用，用地产出效益较高，房屋建筑状况合适等前提下，可按照法律最高年限进行续期。若不满足以上前提，政府可考虑不予以续期或进行较短年期租赁方式续期。第三，对于工业用地使用权到期续期情况，建议在现有法律规定的基础上，给予地方政府更多根据地方实际灵活处置的空问。地方政府可根据实际情况，结合项目产业类型和生命周期确定土地出让年限。也可采取分期出让，首期出让年限届满后，再根据先行签初的条款对项目进行指标考核，视项目情况决定是否继续项目用地的出让使用。

（三）区分用地类型，分别确定续期缴费标准

1.住宅用地

对于住宅用地使用权到期续期费用，可考虑按自住类和非自住类分类处理。自住类住宅用地续期费用方面，考虑到费用标准可能较低而征税行政成本较高，社会影响较大而整体经济效益又不明显，建议可对民众进行一次性告知，通知住宅用地使用人，政府在对住宅用地自动续期的同时，免收自住性住宅用地续期费用。非自住类住宅用地续期费用方面，建议在登记交易环节费改税，以方便实际收取。在住宅用地交易过程中由于发生了经济价值的转化，取得了不动产增值收益，其中增值收益包含了土地价格增值部分，因此在交易环节登记办理续期时，对交易费用总额收取一定税额，来代替用地续期费用，并根据交易额收益增值部分征收一定增值税。在具体税费标准上，可将用地区位和年限作为评定续期定价基数因子，并探索实行以面积或套数为基础，区别定价，对多套房或单套大面积住宅可以实行超额累进制税率。

2.商服用地

对于商服用地使用权到期续期费用，可根据续期方式进行分类处理。对于可达到政府用地产业规划目标、保持用地节约集约利用、用地产出效益较高而按最高法定年限进行续期的商服用地，如大型商业综合体，商业娱乐设施，可根据当地实际情况，在法律法规规定范围内，对续期费用进行一定程度减免；对因综合原因而进行短期租赁续期的商服用地，地方政府则可根据市场实际情况，对续期费用进行灵活收取，以起到引进合适区域商业项目，调节腾退区域商业项目，最大限度体现商服用地价值的目的。   

3.工业用地

对于短期租赁项目，地方政府可根据市场情况进行灵活定价。对于按法定最高年限续期项目，地方政府可对符合地方发展需求的新兴产业项目、高技术产业项目、高税收高就业产业项目或高收益低地耗产业项目，在法律法规规定范围内，给予各种形式的出让金优惠政策。

【参考文献】

1.王国平.城市怎么办.人民出版社.2014

2.刘蓓蓓.浅析土地使用权到期后续期的相关问题.中国土地.2017年第11期

供稿：廖文睿

审核：李明超