这是户籍改革的一次突破。

2019年4月8日，国家发展改革委印发“《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知”指出，将继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万—300万的II型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万—500万的I型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。

几乎同一时点，4月3日，杭州出台《关于贯彻落实稳企业稳增长促进实体经济发展政策举措的通知》，将落户要求从此前的“45周岁以下本科人才及35周岁以下专科人才，在杭州居住满一年及以上，并连续缴纳一年以上社保”降为“全日制大学专科及以上人才，在杭州工作并缴纳社保的，可直接落户”。

这一重磅政策的发布，意味着阻碍人才流动的“闸门”逐渐松动。户籍松绑背后，城市公共服务如何享受？背后还面临哪些挑战？户籍改革路在何方？

放开落户政策后，城市公共服务如何享受？

《重点任务》提出，按照尊重意愿、自主选择原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业院校（技工院校）毕业生、城市间转移就业人员，推动未落户城镇的常住人口平等享有基本公共服务。今年确保有意愿的未落户常住人口全部持有居住证，鼓励各地区逐步扩大居住证附加的公共服务和便利项目。

看教育：2019年底，我国所有义务教育学校将达到基本办学条件“20条底线”要求，在随迁子女较多的城市，将加大教育资源供给，实现公办学校普遍向随迁子女开放，完善随迁子女在流入地参加高考的政策。

看社保：2019年全面推进建立统一的城乡居民医保制度，提高跨省异地就医住院费用线上结算率，推进远程医疗和社区医院高质量发展。推进城乡居民养老保险参保扩面，指导各地区全面建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。

看住房：2019年要持续深化利用集体建设用地建设租赁住房试点，扩大公租房和住房公积金制度向常住人口覆盖范围。

看就业：2019年要推进农民工职业技能培训扩面提质。城市政府要向已在城镇稳定就业生活但未落户的农村贫困人口，优先提供职业技能培训等基本公共服务，并加大与农村贫困人口较多地区的劳务对接力度。

改革还将面临哪些挑战？

在杭州，户籍的进一步放开只是增加了部分人口获取公共服务的通道。我们还需要全面把握户籍改革的要义，不能片面误读局部政策的调整，更不能低估改革面临的挑战。

行政区划调整的挑战。行政区划调整后，市区范围内人户分离带来的基本公共服务矛盾日益凸显。例如，随着富阳、临安撤市设区，原富阳区、临安区户籍在主城区居住和工作生活的市民，就无法申领到居住证（不属于流动人口范畴），按教育部门当前政策，其子女需回原籍就读，该人群反响较为强烈。义务教育的责任主体在县级人民政府，需要市政府出台专门的管理办法，教育部门再依次制定政策让区县政府进行落实。

人口双向迁移的挑战。长期以来，农村到城镇落户有明确的标准和明确的要求，而城镇户口迁往农村，一直没有系统地户籍政策。东部发达地区人口从城向乡逆向迁移的态势，对原有政策带来挑战。例如，原籍农村的未就业大中专院校毕业生权益保障问题的处理，目前是按照“尊重历史、部门联动、妥善化解、避免连锁反应”的原则，在属地政府牵头下，会同农办、人社、国土等部门自行研究确定相应的身份确认方式，落实保障措施，明确相关户口类别的对应身份确认、待遇享受标准问题。此类问题仍需要上位政策的指导来稳妥实施。

户口一元化登记的挑战。按照“先股改后户改”的原则，在富阳区试点工作的基础上，于2017年1月1日起在全市推行户口一元化登记制度，全面取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的其他户口类型，统一登记为城乡居民户口。但取消农业非农业户口划分后，国土部门在宅基地管理取得资格认定、集体土地上房屋安置补偿资格认定上有难度，给基层工作带来困难。

落户意愿不强的挑战。结合实际, 由于附着在农村户籍上的权益待遇，以及居住证制度在一定程度上保障了农业转移人口在城市的基本公共服务，农业转移人口进城落户意愿不强，甚至出现“逆城市化”的情况。

解决好人的城镇化问题，重点仍在流动人口

与此同时，“收缩型城市”进入决策部门的视野，正说明这种事关城市生死的竞争已趋白热化。从城市竞争的角度看，中国人口红利逐渐消减，意味着谁能吸引更多的人口流入，谁就有可能赢得未来。

文件中的“重点群体”，指的是在城镇稳定就业生活的新生代农民工、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口、农村学生升学和参军进入城镇的人口。可见，解决好人的城镇化问题，重点仍在流动人口。

我国正处于城市化加速期，预计到2030年，中国城市化率将达到70%，中国人口将达到15亿，其中市民、农民、流动人口各占三分之一，三分之二的人口将居住在城市，三元社会结构的趋势将不断强化。在现阶段基本国情和人口发展趋势下，一方面城乡差距仍然较大，从农村流入城市的人口规模庞大，另一方面，户籍制度还不够彻底，社会保障制度和基本公共服务体系不健全，因此，流动人口融入城市，并能够被其居住的城市全然接纳，还有一个较长的过程。

这种接纳既包括教育、医疗、社保养老等诸多资源是否能够随着户籍改革而得到普惠性的覆盖，也包括城市本身是否能够提供足够的公共资源。而这些则牵涉到更多的问题，诸如养老保险的地域分割、教育资源的分配方式等等。所以，户籍制度问题的背后，是人们在同一片蓝天下能够享有同等国民待遇的渴望。

户籍制度改革，要以“待遇”为突破口

要解决好几亿在城市打工的外来人口的待遇问题，使他们能把根扎在城市，又要解决好城市变大之后出现的各种问题，使城市保持旺盛的活力，这是个非常艰难的工作，需要决心、需要智慧、需要时间。

迁徙、户籍、待遇问题是历史发展的产物。迁徙、户籍、待遇虽然分别有着相对独立的制度设计，但彼此关系密切，是“三位一体”的。很多研究成果也表明，当前的户籍制度存在问题，但问题并不是出在制度本身，而是出在其附属的待遇上。只有解决待遇问题，才能解开困扰当前户籍制度改革的“死结”。如果待遇问题解决不了，那么户籍制度改革也必将无疾而终。

伴随户籍的放开，在更多的城市，人们期待无分别的公共服务尽早成为现实。特别是在求学、就业、医疗和养老等关涉民生福祉的领域。过去这些权利附着于户籍之上，几乎就是身份差别的代名词。不过1亿新市民安家落户，加上那些跨区流动的庞大城市人群——他们需要成为户籍意义上的本地人，是对人口流入地财政可持续性的考验。

对一座城市而言，当前最重要的还是发展公共服务，公共服务如果没有实现均等化的水平，即使城市放开落户限制，如果没有好的医疗、教育等社会基础设施，也没有人愿意在此落户。换言之，当落户成为常态后，一个城市对人才、人口的吸引力将更多地体现在经济、社会和生活环境方面。这呼唤高质量的城镇化，呼唤高品质生活，需要城市围绕公共服务继续做文章。

此轮户籍改革并非改革的终点，可以期待的还有很多。

【参考文献】

王国平：《从“同城同待遇”到“同城同待遇指数”——关于破解农民工问题的思考》，2011年9月25日在首届城市学高层论坛上的讲话；

李静：“户籍改革不够彻底，力度也远远不够”，《经济观察报》，2019-04-13；

陆娅楠：“大城市放开落户限制，影响几何”，《人民日报》2019-4-10；

接栋正：《杭州市户籍制度改革工作评估》研究报告，2018年杭州市委改革办、政策研究室委托项目。

供稿、审核：接栋正