2018年11月11日，由浙江省新型重点专业智库杭州国际城市学研究中心（浙江省城市治理研究中心）联合浙江大学土地与国家发展研究院共同主办的“城市土地与住房主题论坛暨城市更新改造研讨会”在杭州城研中心召开。本次论坛作为中国城市学年会·2018重要的学术交流活动，以“改革开放40年:城中村改造(城市更新)与城市土地收益”为主题开展集中研讨。论坛由浙江大学土地与国家发展研究院副院长靳相木教授与杭州城研中心研究一处（城市学研究处）处长、城市土地与住房平台负责人李明超研究员共同召集主持。中国城市经济学会副会长、中国社科院城市发展与环境研究所研究员牛凤瑞，2018钱学森城市学金奖获得者中国人民大学首都发展与战略研究院执行院长叶裕民教授，2018钱学森城市学金奖提名奖获得者清华大学建筑学院城市规划系田莉教授，2016钱学森城市学金奖获得者浙江工商大学中国土地与城市治理研究院院长徐建春教授分别作主旨报告。浙江省社科联原副主席、浙江省城市治理研究中心首席专家蓝蔚青研究员及上海交通大学城市科学研究院院长刘士林教授、中国国土资源经济研究院环境经济研究室主任余振国研究员、宁波市政协人资环城建委主任郑声轩、新华社浙江分社副总编辑方益波等来自全国各地的专家学者、城市管理者、硕博研究生共30余人参加论坛。与会人员重点围绕城市土地收益、城中村历史文化保护、城中村改造实践等议题进行了热烈讨论。
一、城中村改造与城市土地收益
土地收益如何分配一直是城中村改造的核心问题。城中村改造涉及多方利益，土地收益的合理分配，不仅可以保护农民合法权益，而且能够提高利益相关者对政策实施的接受程度和配合力度，保障城中村改造顺利推进，提升城市整体形象。
中国社科院牛凤瑞研究员作《城中村改造中的土地升值收益分配讨论》主旨报告。他认为，城中村是国家经济社会制度的产物，城中村原住民成为中国城市化红利的率先分享者，“城市化使农民失地失业失利之论”至少在城中村已被证伪。城中村成为城市现代化治理的边缘地带，增加了城市社会治理难度和风险。城中村改造是城市整体质量的提升，是城中村发展历史的一次转机，更可能是城中村历史的终结。城中村改造成功的关键环节在于土地升值收益的合理分配。过高的拆迁补偿将牺牲改造成本，推动城市居民住房成本上升；城中村改造不是对居民房屋产权的侵犯，更不是对房屋产权的剥夺，而是居民房屋产权的空间置换；货币安置扩大了安置户的选择空间，提高了安置户的福利，有利于提升安置工作效率，加快所在城市房地产去库存，推动城中村改造的进程；集体经济越强，集体财产面临的市场风险越大，这是他主张变农村土地集体所有为城乡一体的土地共（国）有制的依据。
浙江大学公共管理学院土地管理系系主任吴宇哲教授从城市土地收益分配问题的操作、法律与制度等三方面进行了分享。他认为，中国不平衡问题更多在于城乡之间不平衡。操作层面，当前农村征地是以农地价格为基础，会造成农民心里不平衡。将来能否以土地出让价格为基础向农民补偿是操作层面的重要问题，城市发展要考虑到城市化成果在城乡之间的共享。法律层面，在现行《土地管理法》下，农村土地只有通过征收之后才可以进入市场，导致城乡之间差距拉得越来越大。土地管制严重制约了所谓的城市土地收益分配问题，城乡二元体制农村土地制度是作为社会稳定器而存在，顾虑土地交易之后农民失去生产资料，成为社会不稳定因素。土地城乡二元结构缺乏流动性，未考虑农民的诉求。农村宅基地、承包地未来是否可以成为资产，甚至资本，是值得探讨的问题。制度层面，未来承包地应该留给继续留在农村的人，因为他们是农业生产者，这是农地改革最基本原则。然而现在承包地是租给还在农村干活的人，要收取租金，这种改革方向是错误的。改革需要聚焦长远目标，而不是着眼短期操作，我们的长远目标是要消灭城乡不平衡、不充分发展，达到城乡共同富裕。
杭州市财政局副处长吕天佑以杭州为例，从土地财政实施、城中村利益博弈、补偿方式的考量、城市公寓住宅化问题引发思考。他认为，城中村的改造始终要面临着三大问题：钱从哪里来，人向何处去，房在哪里建。钱从哪里来的问题与生活密切相关。如果财政制度和新的财源没有从根本性产生替代，城市的建设始终都不可能摆脱土地财政的依赖。城中村的利益博弈主要包括四个方面：城中村农民，村集体，外来迁置企业，以及外来流动人口。城中村改造对于外来流动人口影响较大，需要从制度层面加以考虑。关于补偿方式，货币化安置虽然解决了住房流动性便利，但也带来了一定社会潜在风险。他建议，未来城中村改造安置方案和补偿方式，应是砖头与货币双向跟进。关于城市公寓住宅化问题，城中村改造除了增加商品化住宅，对于外来流动人口的居住权问题也应有所考虑，除了租售同权之外，还应解决租住人群住宅化后教育权、医疗权及其他同等市民化权利问题。
浙江财经大学土地与城乡发展研究院院长徐保根教授围绕城乡结合部征地拆迁土地增值收益如何合理分配进行探讨。他认为政府代表的是大多数人利益，收益分配应该是为多数人利益服务。征地拆迁土地增值收益与分配的对象包括占少数的征地拆迁户以及占多数的没有机会征地拆迁的居民。研究表明，被征地拆迁户和非拆迁户的收入差距正在逐渐拉大，征地拆迁制度对此有很大的促进作用。现有征地拆迁制度没有剥夺多数农民的利益，从多数人利益角度来看是合理的。如果完全市场化，由于区位条件的差异可能会导致非拆迁户与拆迁户收入差距更大。因此不管土地区位条件如何，都应该一视同仁。若要进行区分，应将农地质量作为补偿标准，农地质量越好，补偿越高。
温州市经济技术开发区管委会副主任黄伟龙从基层操作角度探讨城中村改造模式选择与土地收益的关系。他总结各地城中村改造模式，认为城市的土地收益，尤其容积率非常高的大中城市，土地收益基本返回到村民手中。当前城中村改造土地增值部分已经远远不能满足安置需要，在此背景下，已经没有必要再去讨论城市土地增值部分去哪儿了，对城市意义不大，应该更多探讨改造模式对于城中村今后的发展趋向和影响。城中村改造不应以驱逐外来人口为代价，可以通过设立政策、财政倒贴等方式，提供公租房或公共公寓，解决外来人口住房问题。黄伟龙呼吁城市政府应多关注城市层级构成，关注城市人口构成，城市产业构成，包括城市的服务保障构成，这样一个城市才能成为和谐有机的整体。
二、城中村改造与城市外来人口
城中村是外来人口聚居地，城中村改造，大批城中村被拆除，使得许多住在城中村中的外来人口不得不寻找其他住处，大大增加了外来人口在城市生活的成本，甚至迫使一大批人选择直接“搬”离城市。城中村改造如何保障外来人口利益值得探讨。
中国人民大学叶裕民教授作题为《特大城市城中村系统更新与社会重构》的主旨报告。她认为，当前大城市城中村更新与社会重构存在严重冲突，一方面，老龄化加剧了人力资本的流失，影响城市生产的延续；另一方面，城中村改造模式存在诸多问题，无论是以政府主导、开发商主导还是村集体自行改造的城中村模式，都存在公共资源缺乏、不可持续、排斥性改造等问题，其中以排斥性改造最具代表性。目前城中村改造的难点在于两方面：一是地方政府意愿（市民化意愿），二是可支付健康住房（非本地户籍常住人口而言）。叶裕民教授认为，要破解城中村改造难题，重点在于城市社会秩序的重构。第一，应尊重历史延续性，解决市民化过程中非户籍人口住房问题；第二，应建立“二二四二”的流动人口可支付健康住房供给机制（20%高收入外来常住人口自行购买或租赁住房；20%中低收入单身者居住企业或开发区的职工宿舍；40%中低收入者通过包容性城中村改造，租住农民合法的可支付健康住房；20%低收入者依赖政府的公共住房，最大限度降低特大城市市民化的公共成本）；第三，要建立多元合作式规划治理模式，解决传统城中村更新难题，加快更新速度，提高更新质量；第四，要建立双向多元城中村改造竞争市场，解决强制拆迁和逆向垄断问题；第五，建立以中产阶级为主的社会结构，跨越中等收入陷阱，促进城市内部新二元结构一体化，重构公平的社会秩序。
清华大学教授田莉作《外来人口居住权益视角下的城市转型发展：从城市更新迈向城市复兴》主旨报告。她认为城中村具有非常重要的社会意义，例如可以保持城市创新创造的活力。目前，我国的城市更新模式下高额的拆迁赔偿与立体空间的“增量”改造带来了一系列公共服务设施挑战与社会问题：一是容积率居高不下，公共设施配套压力剧增；二是土地增值收益分配失衡，公共利益难以实施；三是土地区位与价值差异引发的城中村的“富民”与城市打工农民的两级分化。站在外来人口居住权益视角，应积极探索从城市更新到城市复兴的路径，采取城中村改造为租赁住房的实施的多元化策略：一是集体土地入市与城市住房租赁市场的联动，对村庄宅基地与产业用地进行整体改造，附加改造条件，不指定改造村庄，村庄改造分批入市；二是“统租运营+物业管理+综合整治”，对于建筑质量较高，消防改善达标潜力较大,周边公共服务配套完善的城中村，由政府或开发商统租村民的出租屋进行消防、环境、公服、住宅的综合整治改造；三是鼓励村集体与农民在符合规划条件的情况下自主改造，通过政府主导，建立有规划监管的集体建设用地市场，建立城中村村民使用公共服务付费的通道，以“房地产税收的支付+公共土地的贡献”作为其产权正规化的成本，赋予其住宅正式产权。
三、城中村改造与城市文化保护
每个城中村都有深厚的文化积淀，在城中村改造过程中如何保护城中村的特色风貌，延续城中村的历史文脉，注入文化特质，推动历史文化与地方产业升级相结合，是城中村改造不可忽视的问题。
上海交通大学刘士林教授作《城市更新与文化产业园区治理》的专题报告。他认为文化产业园区建设发展应当正确把握与城市化的关系，与当前城市更新融合发展。城中村问题应当注意以下两点：第一，要正确判断城中村改造在城市建设中的份量和影响；第二，城中村改造不应过于夸张，国家的发展应主要依靠中心城市的建设来完成。我国文化产业园区作为城市空间独特的一部分，城镇化规律有密切的联系。刘士林教授提出三个观点：第一，商业化魔咒是我国文化产业园区治理的主要问题。商业化魔咒是指城市老厂房、老街区经文化产业迅速发展起来后出现的文化产业被边缘化的现象，问题的根本在于就文化产业论文化产业，没有找到它和城市的深层次关系。第二，正确认识和把握城镇化进程与文化产业园区发展的内在关系。文化产业园区建设不仅深受所在城市影响，也在整体上受制于中国城市化进程的普遍规律和需要。第三，在城市更新背景下开拓文化产业园区发展的新空间。文化产业园区应当改变发展模式，一是在文化产业园区治理和转型发展当中吸收和借鉴城市更新的理念，二是在投资建设和新项目开发中积极利用城市双修给文化产业提供的新的发展空间和机会，促进文化产业园区治理和城市更新融合发展。
新华社浙江分社方益波副总编辑认为，城中村问题不仅仅是需要重点关注的经济问题，更是一个社会问题。在城中村改造过程中，要防止出现空间建筑景观一元化的现象，保护城市历史文化遗产，防止对城市文化肌理的破坏，减少文化千篇一律的现象，挖掘自身特有文化。在把握乡村振兴的战略机遇期时，根据乡村自身的条件进行改造发展，从经济、文化、社会、环境等多方面对城中村进行改造，而非单方面的为了经济而改造。在城中村改造与城市更新的过程中，把握好城市与乡村之间的关系，不能一切以城市标准作为城中村改造的评判依据，要以乡村特有的体系进行改造升级，而非盲目地向城市看齐。
浙江科技学院建工学院城市规划系系主任施德法教授作了《城中村改造要注重保护历史文化》的专题报告，他认为当前城中村改造往往和旧房改造、老厂区改造、老城区改造等活动结合在一起，在改造方法上仍然延续城市建设的规则，导致目前城中村改造存在开发模式单一、持续开发未进行有效规划及改造速度过快等问题。他认为要对城中村改造进行严格把关，对改造后建筑的高度、密度以及风貌进行严格把控，放缓城中村改造的速度，以块带块，逐渐渗透，保证城中村居民的生活得到保障。挖掘当地的文化特色，使城中村改造地区成为城市特色文化的小区域，做到看得见山，望得见水，留得住乡愁。
四、城中村改造考察与实践
城中村改造要注重总结推广实践中的好经验、好做法，因地制宜确定城中村改造提升方式，实现人居环境优化、发展空间拓展、居民生活改善、城市品位提升的共赢局面。
浙江工商大学徐建春教授作题为《韩国首尔旧村改造与城市再生的启示——首尔市的初步考察》主旨报告。韩国城市规划模式正从大规模全面拆除的方式向综合性城市机能改善的方式转变，韩国的旧城改造和城市有机更新都是法律先行，通过一系列法律制定来支持城市再生。通过考察韩国首尔城市再生项目和旧村改造项目，总结相关启示：旧村改造与城市更新应关注空间公平正义；为保障旧村改造与城市更新的效率，要制定针对性的法律法规；为提高旧村改造与城市更新的效率，韩国也提出了土地的公概念；旧村改造与城市更新应重视文脉延续和特色挖掘；旧村改造和城市有机更新项目，需要特别注重因地制宜和因时制宜。
《城市中国》杂志执行主编崔国作《上海郊区大型商品房社区更新与实践》的专题报告。他认为郊区大型商品房社区是通过公共商业设施改造、提升的方式将外来人口资本化后落户到一个城市中，与整个空间结构总体协调的过程。对于社区更新主要从三个方面提出见解，一是大型商品房社区的核心利益主体是一元主体，即开发商和物业管理公司，其服务需求和服务目标容易明确；二是大型商品房社区需要进行客户黏性运动，即建立扩大客户群的过程；三是大型商品房私有属性和公共属性的对撞，即权属管理产生差异的问题。崔国采取社会学+建筑学+城市规划+平面设计的方式，对社区更新实践做出尝试，探讨空间构建问题：第一，最后一公里解决的是目前大型商品房社区便捷性问题，大型商品房开发后，便捷性成为第一要素，需要通过架设高架桥等方式来解决便捷性问题；第二，社区更新最典型问题为社区居民认为的安全性和管理人员认为的安全性的完全不对等；第三，社区认同里有亲缘和职缘、趣缘的区别，建立守望相助的职能是后期更新里特别需要尝试的。他认为，大型商品房社区中的更新问题，表面上是空间生产问题，实际上都是有关于物权不对等的问题，所有问题都是隐性需求掩盖下的物权对抗关系。
城中村改造是优化人居环境、提升城市品位、推进城市化进程的必由之路。城中村改造作为一项系统性的新型城镇化工程，是城市学研究的重要命题。如何满足高质量发展、高品质生活的时代需求，探讨城中村改造健康可持续发展之道，意义重大。本次城市土地与住房论坛暨城市更新改造研讨会的成功举办，为进一步加深城中村改造与城市土地收益分配问题研究提供了新思路。
供稿：毛春红、廖文睿
审核：李明超