陈志刚 国际食物政策研究所中国项目负责人、高级研究员

2017年，中国农民工2.9亿人，约占全国总人口的21%，其增速有所放缓，已连续4年低于2%，但总量依然庞大，农民工的现状仍然囿于城乡分割的二元户籍制度，进城务工农民的户籍仍属农村，成为处于城乡夹层的农民工。

一、农民工的贫困现状

农民工难以平等享有各项社会福利与公共服务。一是住房条件相对较差。不到20%的进城农民工拥有自己的住房；20%的进城农民工厕所、沐浴方面存在不方便的情况。二是社会保障水平低。“五险一金”参与率较低：2014年全国农民工参加医疗保险、养老保险、失业保险和生育保险的比例分别只有17.6%、16.7%、10.5%和7.8%，享受住房公积金的农民工仅占5.5%，参加工伤保险的也只有26.2%，只有一小部分农民工享受到了“五险一金”保险。三是新农保、新农合保障水平偏低。在贵州农民每月能领取的养老保险大多不足100元，而新农合在中国的大部分省份面临着异地结算的困难。四是随迁子女教育问题。2014年之后，特大城市开始实施居住证制度，并设定积分入学、积分入户条件，主要受益对象是高学历、高收入的优势人群，低学历、低收入的农民工阶层尚难以受惠。超过四成的非京籍初中在校学生无法在京完成初中学业，只能返回户籍所在地参加中考。

农村留守贫困儿童面临严峻的教育、营养、 健康问题。2016年，全国有902万不满16周岁的农村留守儿童，有36万农村留守儿童（占农村留守儿童的４％）完全无人监护。由于缺乏照料，留守儿童的能力发展受到限制，能力发展滞后情况长期存在，并且有积累加剧趋势学前教育服务机构数量不足、质量不高、收费较高，导致农村地区学前教育普及率偏低义务教育和中等教育优质教育资源流失率较高，师资力量薄弱。同时农村儿童身体发育、心理健全以及学业表现与城镇儿童存在较大差距。发育迟缓、体重不足及营养摄入等指标显著低于城市，更容易受到近视、贫血、焦虑等生理或心理问题的负面影响。

更为重要的是农民工贫困在体制和政策层面基本空白，表现在：一是中国农村扶贫体系和社会保障体系中没有赋予农民工专门的应有地位。农民工在以户籍为基础的扶贫体系中被划归农村居民之中，但是他们多数时间生活在城镇，户籍所在地不能清楚掌握农民工的收入和支出情况，因此难以被列入农村扶贫对象。同时农民工中多数实际上是城镇的常住人口，但国家政策和各地城镇扶贫工作中长期以来都很少将其视为城镇居民对待，因此难以享受城镇扶贫待遇。二是农民工面临着社会保障制度的排斥。包括全国统一的社保信息系统建设滞后和具体操作政策不够细化，城镇与乡村低保政策基本将农民工排除在外，新农合异地结算困难、报销比例偏低，随迁子女教育难以进入城镇正规教育体系等等。

二、解决农民工贫困问题的探索

中国政府正在推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，以使农民工享有城镇基本公共服务；多地尝试将农民工纳入城镇就业培训和社会救助等城镇常规扶贫政策受益对象的范围，并在住房保障和子女教育政策方面考虑农民工需求。

就业培训和社会救助方面,2014年以来，中国部分城镇将农民工纳入城镇就业培训和社会救助等城镇常规扶贫政策受益对象的范围。如《大连市新型城镇化规划（2016-2020）》明确提出将符合条件农业转移人口纳入城镇最低生活保障范围，并计划到2020年使其域内城镇失业人员、农民工、新成长劳动力接受基本职业技术培训覆盖率提高到95%以上。住房保障方面，四川省政府将向农民工定向分配公共租赁住房纳入地方政府公共租赁住房保障体系；广西、湖北恩施等地也都出台了将一定比例的城镇公租房分配给农民工。随迁子女教育方面,2001年《国务院关于基础教育改革和发展的决定》首次明确提出了流动儿童义务教育应以流入地政府为主，以公办学校为主。各地先后出台了一系列政策和措施，基本都要求申请的农民工具有在当地的合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）和一定的社会保险年限。医疗和养老保障方面，出台新农合异地结算政策的调整，如贵州省出台《关于制定贵州省跨省就医新型农村合作医疗即时结报补偿政策的通知(试行)》。

三、中国2020年后的减贫新愿景和新的战略重点领域

当前，以基本养老、基本医疗和最低生活保障制度为重点的社会保障体系已基本建立，预计到2020年实现应保尽保、制度全覆盖。但在缺乏全国城乡统筹的扶贫政策的背景下，解决农民工贫困问题仍存在障碍：扶贫工作中的成本分担原则缺乏清晰的定义，未具体划分中央与地方、政府与企业间分担扶贫成本的制度和执行办法；中国城镇低保等社会保障制度实行以地方财政投入为主的体制，若完全向农民工开放，地方财政将难以应对大量以享受低保等为目的的农业贫困人口转移。城乡社会保障在制度设计、保障水平、覆盖范围、资金投入和管理体系方面依然面临诸多障碍，对收入分配存在一定程度上的逆向调节。

建立城乡统筹的扶贫战略, 需特别关注解决农民工贫困问题。一是建立城乡统一的贫困测量、识别、瞄准和干预体系。二是城乡基本公共服务均等化的减贫战略方向的确立，统筹城乡社会保障体系。包括深化城乡二元户籍制度改革，建立覆盖全民、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系；建立符合农民工需求特点的社会福利与救助体系（如随迁子女接受义务教育经费保障长效机制；多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度）；提高农民工参与社会保险的能力（提高工资待遇；开展职业培训），提高养老保险保障水平等等。三是改善贫困农村教育、营养状况，阻断贫困代际传递。完善城乡教育资助体系；注重公共卫生和婴幼儿营养问题。四是扶贫财政体系改革和金融机制创新。

（本文根据2018年6月30日在“中国改革开放四十年：农民工的贡献与发展学术研讨会”上的主旨报告录音整理，未经本人审阅）

供稿人：赵晓旭

审核人：接栋正