“撤县设区”已成为城市提升规模的捷径，但也面临争议，2013年还引发了一场轩然大波……

2013年5月16日《南方周末》刊登了《撤县设区长兴不高兴》一文。2013年5月8日，浙江省长兴县因“撤县设区”引发一场轩然大波。面对汹涌民意，湖州市决定暂停“撤县设区”计划，并派出调研组进驻长兴倾听民意。报道说，为了说服长兴“撤县设区”，湖州承诺“五不变”——名字不变、区域范围不变、财政体制不变、县级管理权限不变、县级管理体制不变，但该县部分领导干部仍站出来说“不”。

他们为何反对，显然是利益诉求！

从县级政府角度来说，“撤县设区”将大幅缩减财政收收入，审批权、规划权归湖州市所有，原先计划在长兴县落地的项目可能被湖州市区进行分流。

从普通市民的角度来说，市民们担心以后子女教育、医疗、养老受影响。公职人员则担心一旦变成了“半级财政”，收入、福利包括今后的养老标准会有所下降。甚至可能造成当地优质教师、优质医生流失，小孩上学、看病受到影响。

从当地企业的角度来说，“撤县设区”将降低企业的办事效率。原先县里引进企业时承诺的优惠政策可能产生变化。

“撤县设区”是市（直辖市、地级市）通过行政手段将其所辖的县（县级市）调整为该市辖区。诸如北京、上海、天津、广州、深圳、武汉、南京等大城市，都已全部“撤县设区”、实现“无县建制”。从历史的发展来看，“撤县设区”是一个地区经济社会发展达到一定程度的必然结果，是从县域经济向城市经济形态的跨越。2013年3月，国务院批复同意撤销溧水县、高淳县，设立南京市溧水区、高淳区；2013年10月国务院批复同意撤销绍兴县、上虞市，设立绍兴市柯桥区、上虞区……。据统计，2013-2018年，全国共有近100个县或县级市通过“撤县设区”或“撤市设区”变为市辖区。时隔六年，理性地回顾分析，距离湖州市区26公里的长兴“撤县设区”有其合理性，关键在于市县区如何形成合力提升整体的竞争力。

2013-2018年全国撤县设区、撤市（县级市）设区情况

2013年，原浙江省委常委、杭州市委书记，浙江省人民政府咨询委员会副主任，杭州城市学研究理事会理事长王国平在调研刚完成“撤县设区”的南京市溧水区时就表示，溧水要通过发挥“撤县设区”的体制优势，进一步彰显区位、交通、产业、生态等优势，全面构筑溧水未来发展新的优势，全面提升溧水在南京都市圈、宁杭生态经济带、长三角城市群中的地位和作用。他指出，溧水要做好从“撤县设区”迈向撤县建区、从县域经济迈向城市经济、都市圈经济两篇大文章，关键是要抓住“城市化”这个牛鼻子，以城市发展方式转变来带动经济发展方式转变，不断增强功能承载力、要素集聚力、产业竞争力和区域影响力。2017年8月11日，国务院同意临安市“撤市设区”。一周后，王国平应邀出席天目大讲坛，作“打造新型城镇化2.0”专题报告。王国平指出，临安的新型城市化决不能盲目铺摊子，再搞1.0的模式，要深入研究产业，研究人才引进，坚持经济发展方式转变和城市发展方式转变双轮驱动，并以城市发展方式转变带动经济发展方式转变。坚持不懈推进城市有机更新，以政府做城市、做环境，带动市场做产业、做企业。他认为，临安在 “撤市设区”后，要找准比较优势，打造竞争优势，构筑产业优势，跳出临安看临安，在全省、杭州湾都市区、长三角城市群中找准定位。

临安区和溧水区在长三角地区“撤县（市）设区”的浪潮中具有重要的意义和代表性。两区“撤县（市）设区”后在经济、交通、社会等方面取得的成绩也证明了，“撤县（市）设区”后，市辖区需要找准自身优势，以城市发展方式转变带动经济发展方式转变，坚持不懈推进城市有机更新，打造新型城镇化2.0，并在更大的空间内求发展。 

1

“撤县设区”会带来哪些福利？

1.经济更强

首当其冲的便是财政权、人事权相对独立。改成区后，财务安排、人员机构将接受市里的统筹安排，县本身的自主权将缩小。其次是促进了产业的健康发展。通过区划的调整，协调产业布局，避免了恶性竞争、重复建设等问题，促进错位发展。2019年1月，浙江省公布各区县（市）的地区生产总值，杭州市余杭区（2312亿）首次超越杭州市萧山区（2110亿），问鼎“浙江省经济第一区”。这是自1995年来，“第一区”宝座首次易主。回到18年前，国务院一纸公文，同意浙江省关于余杭和萧山“撤县（市）设区”的请示，此后的18年，两区你追我赶，联手为杭州市的发展做出巨大贡献。近年来余杭区与萧山区的高速增长，离不开“撤县（市）设区”的政策红利。在此背景下，城区一体化加速建设，新杭州人流向余杭区安家落户，促进了当地的经济发展。

2. 空间更大

这里指的空间更大并不仅仅是城市地域面积的扩张，更是区域经济发展空间的扩张。“撤县设区”后，一方面打破了制度的壁垒，经济辐射范围进一步扩大，另一方面提升了土地价值。广阔的农村土地会纳入城市规划区范围，集体经济组织所有的土地事实上将逐步变为国有土地，土地财政收入也会有很大提高。更有利于产业结构的调整，促进了城市经济的可持续发展。临安作为杭州都市圈的价值洼地,“撤市设区”无疑给临安再加一块重量级的筹码。2016年，临安住宅成交均价仅为8706元/㎡，至2017年11月，临安房价已然突破16000元/㎡。省内外置业者蜂拥而入，进一步提升了临安土地价值。

3. 资源更优

县属于相对独立的经济区域，城建资金按要求大多数需要自筹解决。“撤县设区”后，市区将实行统一规划，基础设施、市政公用设施将统一建设、共享共用，实现了资源的优化配置。此外，撤县设区、融入市区后，城市名声、品牌效应延伸到郊区，将吸引众多的投资者和买房置地者。“撤市（县）设区”给临安带来的利好是无可比拟的。临安是一座典型的山城，打开“山门”、拥抱主城，关键是交通。为了让临安加速融入大杭州都市圈，杭州甚至直接将城际铁路规划到临安人民的家门口。青山湖科技城通过杭州绕城西复线及“一轴一枢三通道”交通网，可实现15分钟进入高速公路网，30分钟城西科创大走廊内通达，1小时可达杭州东站、萧山机场，此外，临安正努力构建“一高二铁三快速”的交通格局：30分钟区内交通通勤圈、1小时杭州市域交通圈，2小时省域及长三角交通圈。进一步加快了融杭交通新格局。作为杭州城区的“新成员”，作为临安融杭第一线，青山湖科技城近年临安的定位很明确：就是要打造成以科技创新为引领的杭州西部新城区。来吸引了杭氧、杭叉、西子电梯等知名企业汇聚于此，未来将聚焦高新技术发展，更多地承载和实现创新和走向国际化。撤市设区后，其最大的举措，便是融入了以文一(西)路为主轴、东西长约35公里、南北跨径5-10公里的科创集聚区，被称为“杭州城西科创大走廊”。

临安融杭“一高二铁三快速”的交通新格局

杭州城西科创大走廊格局图

4.生活更好

老百姓福利待遇提高了，特别是在医保、社保、教育、最低工资等方面，都将享受市区居民待遇。就业机会更多了。“撤县设区”将带来大批工商企业的竞相入驻，百姓将拥有更多就业机会，拥有更高收入水平，大家再也不用为在家门口找不到工作而犯愁。以杭州市富阳区为例，2014年12月国务院批复同意县级富阳市“撤市设区”。2015年年初，富阳区委区政府宣布富阳民生政策与主城区将一次性到位25个，逐步到位15个，共计划安排资金1.2亿元。撤市设区后，按照一年启动、两年实施、三年融合的既定目标，努力实现民生政策与主城区的同步并轨。2017年临安区委区政府在“撤市（县）设区”后则表示，预计市财政民生支出将增加6.7亿元，争取杭州医疗、学校、体育等基础配套项目向临安城区延伸布局，另一方面主动对标主城区，加快完善基础公共配套。

彩虹快速路西延暨320国道（之江大桥——富阳），实现富阳与杭州主城区快速路网系统的衔接

2

“撤县设区”后面临哪些问题？

1.“撤县设区”5年后有个经济红利瓶颈期

一般而言，“撤县设区”后将会有3-5年的过渡期，过渡期间均保持原有县级体制基本不变。过渡期满后，根据市区一体化发展需要对相关管理体制作优化调整。有研究发现，“撤县设区”在调整后的3-5年内对城市的经济增长具有促进作用，主要表现在人均GDP增长率、人均固定资产投资增长率、人均消费增长率和人均财政收入增长率等方面，对人均财政支出增长率的影响不大。但是，这种促进作用仅在短期内有效，并呈现逐年递减的趋势，到过渡期最后一年几乎降到零。因为，“撤县设区”使得地方政府长期经济增长的激励机制消失了。行政区划调整不仅是管辖范围的调整，更重要的是行政权力的调整。影响经济发展的资源规划权、审批权被集中到地级市层面，这无疑严重打击了区级政府的积极性，后者经济长期增长的动力消失。

2. 若中心城市经济发展水平、管理水平和财政能力不足，“撤县设区”反而不利于县城的发展

“撤县设区”也有可能在就业、社会保险等民生领域带来诸多新情况。“撤县设区”之后，原有的农村居民可能会变为城镇居民，需要调整相应的社保政策。同时，如果新增城镇居民就业参与率不高，可能会推高城镇失业率，从而增加当地失业保障的压力。由此，对于可能出现的“赤脚市民”群体要引起足够重视并加以谨慎对待，否则后患无穷。某些地级市政府为维持对县级政府财政等方面权力的掌控，不顾县域城镇化水平、区域发展需要等情况，盲目将县并入市辖区，不仅没有将他们带上城市发展快车道，反而使他们在失去自主权后沦为城市的边缘，陷入“假性城市化”的陷阱。

3. 盲目城市化带来的“城市病”风险

近年来，城市建设“贪大求全”之风在一些地方愈演愈烈，甚至连一些地级市也提出雄心勃勃的建设“国际化大都市”规划。中国城市建设无序发展，原因是没有控制好开发强度，没有划定城市开发边界。2015年3月，在中国发展高层论坛上，第十届全国政协副主席、中国工程院主席团名誉主席徐匡迪就表示，我国已经是世界上大城市、特大城市最多的国家，新型城镇化必须严格控制特大城市的盲目扩张，发展中小城镇。因此，在“撤县设区”过程中，不但要有序推进新型城镇化，全方位对接市区规划，加快构建交通体系，拓展城市功能，也要兼顾城乡统筹，推进乡村振兴战略。

随着城市化的推进，“大城市病”逐渐显现

3

“撤县设区”如何化解争议？

1.“撤县设区”应广泛征求公众意见

农村变为城市之后，当地政府可能会从土地资源等获得收益，而原来农民的利益则可能变相受损。为了保持社会稳定，政府应该算整个社会层面的“大账”，而不是眼前纸面经济的“小账”，以收益补民生，以民生促稳定，减少社会失序带来的摩擦成本，实现整个系统的良性循环。因此应规定审核程序中必须向社会公开 “撤县设区”的理由，举行公开的听证会或论证会，广泛征求社会各界意见，尤其是原县所属区域的公众的意见。

2. “撤县设区”的关键在于“因地制宜”

原民政部部长李立国曾在国务院新闻办举行的新闻发布会上表示，“不是所有的县，也不是多数县能够改市、改区，只有人口密度、经济社会发展水平、城镇集聚的人口，尤其是非农业人口达到城市化的标准，并且各项经济总量指标达到城市化的程度，才构成撤县设市和撤县改区的条件。”“撤县设区”的正面意义不言而喻。对于发达的大城市，郊区县城变为城市市区自然能够得到大多数人的支持，“撤县设区”后也能后享受到市里带来的政策福利与市区同步配套设施，进一步融入都市圈。而一些三四线城市，如果盲目追求“撤县设区”，而市中心的经济辐射没有跟上，反而会造成不好的影响。诸如居民的收入无法跟上保障的房价，最终利益受损的还是老百姓。城市化是历史的必然趋势，但在“撤县设区”的问题上，还需因地制宜。

3. “撤县设区”需把握省市县三级平衡

“撤县设区”需要经省政府批准以及上报民政部。省市间往往面临着“撤县设区”还是“省直管县”的选择题。地级市希望将下辖经济实力最强的县变成区，而省级政府往往支持省会城市下辖的县“撤县设区”，从而使之代表本省最强经济发展水平；对于非省会城市，则倾向于将其财政最强县进行“省直管县”。因此为了让“撤县设区”顺利进行，非省会的地级市往往只能退而求其次，选择撤财政收入一般的县从而获得省政府的支持。在诸如宁波、苏州等经济发达的城市中，经济指标高度依赖于下辖县，若“撤县设区”和“省直管县”的竞争持续进行，这些城市将不得不寻求新的经济增长点，很有可能优惠走上依赖土地财政的老路。因此市级在绘制“撤县设区”的蓝图时，也应充分考虑省情和县情。既要充分拥护省级的领导，支持省级的战略规划；也要为县级提供良好的发展环境，出台最利于县域发展的政策制度。让“撤县设区”能够兼顾各方利益，形成经济发展的“最优解”。

“撤县设区”的正面意义不言而喻，经济更强、空间更大、资源更优、生活更好都是“撤县设区”带来的福利，不能因为可能出现的“五年红利瓶颈”、“假性城市化”、“城市病”等风险就对“撤县设区”“一刀切”。从县到区，一字之差，并不是简单的改个名字、换几块牌子，背后面临的问题和状况相当复杂。撤县市区一定程度上影响了省级层面的战略布局，也关系到市级层面的经济发展，更决定了县级层面的未来发展道路。因此在“撤县设区”的问题上，还需因地制宜、结合本地实际情况，进行深入调研并广泛征求公众意见，切不可盲目跟风。而对于已经完成“撤县设区”的城市，更需要将“城市有机更新”和“新型城镇化2.0”的理念融入其中，以城市发展方式转变来带动经济发展方式转变，不断增强功能承载力、要素集聚力、产业竞争力和区域影响力。

【参考资料】

1. 王国平.《新编城市怎么办》.人民出版社.2017

2. 王国平.《纵论临安撤市设区后如何打造新型城镇化2.0》.天目大讲堂.2017

3. 徐隽，陈定源.《撤县设区，有什么说法？》.人民日报政文.2015

4. 王德培.《“撤县设区”那些事》.福卡智库.2017

5. 张镇宇.《“撤县设区”还是“省直管县”？|政见CNPolitics》.政见CNPolitics.2019

供稿：廖文睿

审核：李明超