数据说话:当前我国公办教育存在哪些问题?
  发布时间:2019-02-26 10:26   来源:城市怎么办

吴 华

中国民办教育协会常务理事、中国教育学会教育策略与法律研究分会常务理事、浙江大学教育学院教授

改革开放40年来,中国教育取得了巨大成就,但是也碰到很多问题,比如现在大家所关注的应试教育问题、体制僵化等问题。今天要讲的就是公办教育目前面临的一些可以通过现象直接看到的、公共政策迫切需要解决的问题,其中一个问题就跟我们今天讨论的主题有关的公平优质问题,另外两个是效益问题和选择性问题。下面主要讨论当今我国公办教育面临的三个具体问题,一是公办教育效率欠佳,二是公办教育缺乏选择,三是公办教育公平堪忧。

公办教育效率欠佳

从2002年到2016年,公办学校在校生减少3200万,其中义务教育在校生减少4600万;学校减少285600所,其中义务教育学校减少291700所。义务教育的减少数量之所以高于总变化量,因为别的学段有学校增加。这代表了我国公办教育的产出水平,而产出水平就通过培养的学生数、毕业生数、在校生数来衡量。尽管不同层次高校培养的学生有很大差异,但在社会意义上和政治意义上是没有区别的。

2004-2016年民办学校在校生与公办学校在校生的变化

2002~2016年中国(大陆)民办学校学生占比

2002~2016年中国(大陆)民办学校占比

那么,国家财政对教育经费方面的投入是怎么变化的?2002年我国投入3500亿,到2016年增加到近28000亿,增加了9倍。国家教育经费是划分后,用在公办教育和民办教育上。其中民办的在校学生占到总体在校学生的25%-26%,但国家教育经费的99%却是用在了公办教育上。这两个数据结合起来,可以发现经费多用十倍,而学生少培养了3000万,公办教育的效益高低是显而易见的。另一方面公办学校的学生减少,但学生总量并没有改变,这些减少的学生到哪儿去了呢?都转移到民办学校去了。和公办学校相比,民办学校的一个重要区别是民办办学经费主要是自筹。再把这两个事情结合起来发现,公办多花费了十倍的资金,但是学校少了这么多,怎么能谈办学效益高呢?民办需要自筹资金,但大量学生还转移到了民办,这就产生了很大问题了。

再看一下预算,小学生均教育经费从813元增加到9558元,初中从961元增加到13416元,增加了有15倍左右。如果说生均经费涉及到人员工资,那还有一个问题就是公用经费。从2002年到2016年,全国小学预算内生均公用经费从60多元增加到2611元,增加了40倍,初中从104元增加到3562元,增加了35倍。费用增加了这么多,但是学生人数没有这么多。现在是工作量少很多,但是经费多用了十倍,这是为何呢?

2017年全国教育经费总投入是42557亿元,财政是34204亿元。这里面有一个问题是什么,我们前面讲的钱多花了十倍,那么是不是我们教师工资增长?因为教师工资是经费当中的一个主体,是不是给教师工资增长所占用了呢?看来并非如此,2003年教育领域的平均工资14000元,2016年74000元。因为这个指教育领域,它是一个平均数,没有继续区分哪一个阶段,我们暂且认为小学初中不可能是最高的,也不可能最低,所以义务阶段的教师数是基本上保持不变,2002年的时候是一千万,现在还是一千万。2003年的时候如果是一千万就是1400亿,现在是74000元,那就是7400亿。我们义务教育花多少钱呢?2016年是16000亿左右,那只花了7000亿在工资上,还有9000亿到哪里去了?按照我们的统计数据,30%是公共经费,除去16000的30%即5000亿,还有4000亿。还有一块就是用于教育的维修等等,这一项通常是3%到5%,所以至少还有3000亿没有着落。但是不管它到哪儿去了,钱多花了接近10倍,这个效益肯定要值得疑问。如果跟民办教育来比较一下,钱增加了10倍,99%是花在公办,1%是花在民办,民办教育以1%的公共财政经费向社会提供了将近20%的公共教育服务,这个比较下公办教育的效率是非常值得疑问的。

那么为什么民办教育比公办教育更有效?具体来说理由非常多,但是归结到生存机制上可以用一个理由解释,民办教育和公办教育都是通过提供教育服务来满足人民对优质教育的需要。但是民办教育有一个机制,凡是不符合人民需要的它都会被市场无情地淘汰了,所以剩下来的就是更符合人民的需要,民办教育通过这个机制会变得越来越符合,但是公办教育没有这样的事情。另一方面,假设我们民办学校都关门,那么这个教育需求必须由政府来接、政府来托底、政府来提供,如果政府来提供需要多少钱呢?政府需要花费的钱可以用民办学校在校学生和每一个学段的生均教育学费来计算。2012年3500亿,2013年4000亿,2014年4500亿,2015年就达到5000亿了,现在每年在5000亿以上,相当于提供了1/7的财政教育经费。

2012~2014年民办教育对财政资金的贡献测算表

民办教育得到的教育财政资助从生均来看,每个学段计算一下,分成很明显的3组:第一组中职得到的生均性财政资助是公办的1/7左右,17%,中间一个组小学、初中、高中、大学得到的生均水平是公办的1/10左右,最下面一组学前得到的生均经费是公办的1/20左右。也就是说如果这个盘子是政府来做,同样的学前服务,政府需要拿出20倍以上,同样的小学、初中、高中、大学需要拿出10倍的钱,同样的中职,需要拿出7倍的钱,但是得到的服务是一样的。

2013年公共财政对民办教育拨款情况

2007~2013民办学校公共财政预算拨款生均经费指数

公办教育缺乏选择

公办教育所面临的第二个挑战是难以提供更多的选择。十九大有一个重要的开端:“新时期中国社会基本矛盾是人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。”这个不充分不平衡,教育部门的理解是加大教育利用,但这个教育体制不能解决多样化的问题。从义务教育来看,通常一个县级区域是60到80所学校,尽管我们有60-80所学校,但是对于每一个学校来说只有一个选择。如果这一学校是民办,那么它的选择将会大幅增加至少十倍以上,我们暂时不考虑投入的效率问题。

现在全国推行的“零择校”就是从杭州开始的。2012年杭州市委宣传部找我到杭州电视台做节目,就是谈“零择校”。临到发言,我不但没有支持“零择校”,而且对“零择校”进行了猛烈的抨击,使得主持人感到很尴尬,他们觉得“零择校”有问题吗?我讲评价一种政策第一评价的是合法性,“零择校”合法吗?“零择校”是不合法的。我们以前认为义务教育不就是要大家就近入学吗?就近入学对政府是强制性规范,但是对家长是选择性规范,也就是说政府要建足够多的学校,让孩子能够就近入学,但是对家长来说可以选择就近入学,也可以不选择就近入学。政府可以满足就近入学的要求,但不能强迫家长让孩子就近入学,所以“零择校”严格来说是不合法的。合理性那更有问题了,公办学校的差距是现实所在,限制一部分人在好学校,一部分人在普通的学校,这个理由是什么?以前有一个说法,如果人多了都去选,那么差生怎么读呢?这个观念还是计划经济的观念。如果人们都去选读了,那普通学校怎么办呢?这个也是计划经济的观念。为什么要择校,不是因为被选择的学校办得好,而恰恰是因为没有被选择的学校没有办好。所以公办教育在选择性方面严重不符合我们社会的教育选择多样性。

公办教育公平堪忧

公办教育在保障公平方面也面临着挑战。现在讲教育公平,尤其这个框架是所谓的起点公平、过程公平、结果公平。这个框架是经不起仔细分析的。公平只有一个标准,就是同样的人同样对待,所有的标准都是一样的,更不用分析横向公平、纵向公平,那些全都是派生的,核心的唯一的标准就是同样的人同样对待。在什么情况下我们是同样的人,也就是权利平等的人呢?只有在面对公共教育资源的时候,我们的权利是平等的。所以当我们面对教育资源的时候,我们没有受到同等的对待,教育就是不公平的,因此教育不公平是因公办教育而产生的。这一分析结果可能是很多人无法接受的,因为公办教育打出的旗帜就是为了推行教育公平。如果有兴趣的话可以看一下我在《华师范大学学报》发表的《吴华:公办教育能够保障教育公平吗?》,在此文中我做了系统的分析。

举例讲,中关村三小的万柳村校区是全北京最好的小学。这所学校的资源投入力度是超过了浙江大学、北京大学、清华大学,而且所体现的教育、理念、管理等等也碾压北大清华的。但这是一个公办学校,海淀区难道仅仅一所公共学校吗?对不能进入这所公办学校的学生来说是公平的吗?但是,如果这是一所的民办学校,这公平问题就不存在了。民办学校基本是不依靠公共资源的。我们只有面对共同拥有的东西的时才会产生公平问题,否则公平问题不存在。所以我们讲,教育公平严格地说是公办教育问题,公办教育如果提供差异较小的教育,它就是公平的。

我们再从区域的角度来看教育的不公平。北京小学经费15000,浙江12000,河南5000,河南只有北京1/3。这个在宪法方面是不公平的,在教育法上也是不公平的,但是跟前面的相比是不同的不公平。义务教育明确不可以把学校搞得差异显著,要缩小差异,但是我们在每一个县都存在这种非法的不公平。国家为了推进义务教育飞速发展,2013年启动全国义务教育现行验收,上海是全国基础教育发展最高的地区之一,也是最新提出义务教育均衡性验收的。我们来看一下验收的情况,这个验收有八项指标,同时还有两项指标,这两个指标非常重要,叫标准差,这个标准差是什么意思呢?我们做了一个粗略的估计,用标准差来衡量数据的分布区间,在这个数据比较之下可以认为这个数据的68%分布在平均数为中心,正负一个标准差之间,它的极值相差2个标准差;95%的数据分布正负2个标准差之间,极值是4个标准差;99%的数据分布正负3个标准茶之间,极值是6个标准差。把这个极值和系数一乘就得到标准差,再往上加两个标准差,往下减两个标准差,你会发现在我们国家发展得最高的上海地区,已经通过均衡数据验收的上海地区,他的生均设备相差3倍。那没有通过验收的地区又会是什么情况?所以公办学校不公平是一个事实。

浙江省42个县(市、区)义务教育学校校际差异系数表

浙江省也是如此,全国都是如此。我们现在已经通过2030多个县,预备到2020年完成全部2800多个县的义务教育基本均衡性验收。教育部2017年启动的优质均衡评比,就是要所谓的第一步是有书读,第二步是要读好书。教育不仅要满足低水平的均衡,还要高水平的优质均衡,然而这个优质均衡是很难实现的,还需要不断努力。

(根据吴华教授在杭州城研中心“多界联动 系统破解‘三点半’问题研讨会”上的主旨报告整理,未经本人审阅。)

供稿人:林玥玥

审核人:郭宸宇

  作者:  编辑:郑海云