为了满足人民群众日益增长的美好生活需要，精细化的社会治理成为一种必然的价值选择。城市社区是城市社会的基本单元，城市社会治理的精细化通过城市社区治理的精细化来实现，需要积极探索城市社区精细化治理的新渠道、新模式。
一、城市社区清单式治理模式的内涵
根据落实主体，可以将城市社区清单式治理的清单分为城市政府治理清单和社区自治清单两大类。城市政府治理清单包括城市基层政府的权责清单和规范社区市场领域和社会领域治理的负面清单，这些清单是城市政府活动对城市社区治理最直接的干预依据，在城市社区治理过程中起着至关重要的作用。社区自治清单包括社区事务准入清单、社区履行职责清单和社区公共服务清单，是城市社区自治机构开展活动、履行职责、提供公共服务的重要事由依据。这些清单基本囊括了城市社区治理的各个领域，共同构成了城市社区清单式治理的内容。
二、城市社区清单式治理模式的功能
(一)限权功能。城市社区法定职责清单规定了城市社区依法履行职责事项，职责清单之外的事项不归城市社区管辖，既减少了城市社区承担事务的数量，也限制了权力对社区自治事务的过度干涉。实现城市社区清单式治理，可以规范城市社区治理过程中的权力边界和运行方式，实现城市社区治理的法治化、规范化和现代化。
(二)定责功能。城市社区清单式治理模式将责任事项、主体、边界、问究等内容以清单的形式向社会公布，接受社会公众的监督，利用清晰的清单事项来划定城市社区治理主体的法定责任，提高了城市社区治理的效率。
(三)划界功能。城市社区清单式治理可以划定城市基层政府及其派出机关(街道)、社区居委会、业主委员会及物业管理委员会之间的职能边界，使之分工明确、各司其职，就相当于理顺了政府、社会、市场和社区之间的关系。
三、城市社区清单式治理模式的实践
(一)城市政府治理清单
1.权责清单：为基层政府限权定责提供依据
城市基层政府的权力清单和责任清单是城市社区清单式治理的重要内容。城市基层政府的权力清单要求将城市基层政府及其派出机关(街道)的职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办事流程等内容以清单的形式公布于众，接受公众的监督。城市基层政府的责任清单是对城市基层政府及其派出机关(街道)各个部门的职责进行全面梳理，将每一项职责细化为明确的职权事项，规范职责事项的名称、实施依据和承办单位，厘清政府各部门在城市社区治理中的功能边界和权责范围。2013年11月，广州市公布了48个行政单位的8大目录3705项行政职权事项，包括行政审批、行政处罚、行政强制和行政征收等，成为国内第一个晒出权力清单的城市。在此之后，国内多个城市陆续晒出了各自的职权清单，并且自上而下地推动城市基层政府各个部门晒出自己的职权清单。这样，在城市社区治理中，城市基层政府的权力清单和责任清单就对政府的权力和责任做出了明确的规定，起到了限权定责的功效，有助于实现城市社区治理的规范化、法治化、高效化。
2.负面清单：划定市场和社会领域治理边界
城市社区治理中的负面清单制度，包括市场治理领域的市场准入负面清单和社会治理领域的社会事务负面清单两种类型。市场准入负面清单主要是规范城市社区中市场主体参与经济活动的依据。在城市治理层面，许多社区的公共事务开始走向市场化，采取市场化运行模式是激发市场活力，优化社区资源配置，整合市场资源的要求。然而，哪些是允许的市场行为，哪些是禁止的市场行为，需要划清界限。如2014年7月，成都市的天府新区成都片区、成都高新区和龙泉驿区作为三个试点区颁布了市场准入负面清单，对外商投资、企业投资、区域发展和环境保护等四大领域作了市场准入限制的规定。这些由城市政府出台的市场准入负面清单对社区经济活动产生了一定的规制作用。但从实践上看，城市社区的市场准入负面清单数量仍不足，在城市社区的娱乐、教育、养老、公共资源等诸多领域的市场准入负面清单制度仍不健全。城市社区市场准入负面清单的数量和质量需要得到进一步提高，才能充分调动市场要素参与城市社区治理的积极性。
社会事务负面清单主要是用于规范城市社区治理中社会主体的活动。在市场治理领域，负面清单划定了市场主体禁止涉足的领域，清单之外的领域属于“法无禁止皆可为”的范畴。在社会治理领域，负面清单的内涵和形式发生了变化，即将不可为的事项纳入清单事项。如果涉足清单事项，则要受到一定的惩罚，即“法有规定不可为”。例如，2016年武汉市出台了《武汉市文明城市建设“负面清单”》，涉及市容环境管理、施工管理、社会服务、社会治安等共计13大类，100个问题条目。在这份“负面清单”中，每个问题条目都有详细的内容说明和对应的责任单位，以及明确的处置时限，负面清单事项将成为年度绩效考核中的减分事项。由此可见，城市社区治理中的负面清单制度已经突破了负面清单原有的作用方式，所列举的禁止作为的负面事项在一定程度上强化了城市社区治理主体行为的正面作为意识，防止违背公共利益和违纪违法行为的出现，利用市民社会的自主性而非国家权力的强制性来减少不适当行为的发生，减少了城市社区治理的行政成本。
(二)城市社区自治清单
1.社区事务准入清单：划定协助政府工作事项
社区事务准入清单是街道以及城市政府条块部门进入社区、需要社区协助完成的事项，通过清单的形式加以规定，清单以外的工作事项不能进入社区。社区事务准入清单划定了社区自治组织与政府职能部门之间的边界，对社区职责范围外的行政事项实施准入审批制，减少社区承接事务的随意性和不合理性，提高了城市社区治理的效率和服务效能。如2014年连云港市出台了《基层群众自治组织协助政府工作事项》等两份清单，最终确定自治组织工作事项38项，其余多达50余项的行政事项全部退出基层群众自治组织。另外，长期以来城市社区居委会的印章使用事项过多，许多不该由社区出台的证明也被纳入社区，既给社区添加压力负担，也给社区居民带来诸多麻烦。利用社区事务准入清单，把不该由社区管理的事项排除在社区的职责范围外，既为社区减负，也为居民减负。
2.社区法定职责清单：规定依法履行职责事项
城市社区法定职责清单就是按照相关法律法规和上级规范性文件的要求，整理出城市社区依法履行的职责清单，并对社区自身建设、自我管理、自我服务等事项进行分类管理，划定出城市社区法定职责范围。其他不属于社区职责事项，但又需要社区协助完成的事项，需要经过审批程序进入社区事务准入清单。目前，许多城市社区出台了依法履行职责事项清单，如连云港市的《基层群众自治组织依法履行职责事项》，对社区需要履行的管理集体土地和财产、开展突发事件应急演练、组织群众开展自救和互救等十项法定职责进行了界定。南京市栖霞区人民政府仙林街道办事处发布的《基层群众自治组织依法履行职责事项》则包含了管理国家土地、财产，办理本地区的公共事务和公益事业，宣传法律、法规和国家政策等9项内容，并提供了法律法规规章依据。
同时，为了实现社区自治机构履行职责的精细化程度，一种针对特定问题制定的问题清单被创设出来，用来解决城市社区治理的重点和难点问题。问题清单是通过对社区的实地调查和走访，听取群众意愿和需求，把社区居民最关心、最难解决的问题以清单的形式列出来，规定责任主体和解决时限，提高治理的效率。问题清单是社区自治组织根据实际情况制定的清单，也是城市社区精细化治理的新尝试。
3.社区公共服务清单：指导社区公共服务事项
社区公共服务清单也叫公共服务项目清单，把城市社区应当提供的公共服务事项，按照一定的标准进行分类，编制成社区公共服务项目清单，内容要素包括事项类别、服务内容、实施依据及条款、服务标准、办理流程、责任人员以及联系方式等。如2017年1月，青州市在完成市镇两级政府公共服务事项清单编制的基础之上，也顺利完成了社区公共服务事项清单编制，15个社区共梳理出公共服务事项703项，成为城市社区提供公共服务的重要依据和标准。由此可见，实施以社区为中心的公共服务清单，不仅有助于提高城市社区公共服务的数量和质量，也有助于加强多部门协作服务，降低公共服务的生产成本，但仍需完善对公共需求的回应性，增强公共服务的持续性和创新性等。
三、结论与讨论
在日益复杂化、不确定性特征突出的城市社会中，精细化治理是城市社区建设和发展的必然趋势。清单式治理模式契合了城市社区精细化治理的需要。充分利用各种城市社区治理清单的限权、定责、划界功能，摒弃了以往城市社区模糊治理和简约治理模式的弊端，也突破了以往社区治理模式关注权责关系分配、忽视权责关系导致的权责关系模糊和界限不清的问题，进而可以有效化解社区自治功能不突出、社区事务繁乱的困境，提升城市社区治理的清晰化、精细化、精致化水平。
但是从当前城市社区清单式治理的实践看，在编制、执行和监管环节中仍存在诸多问题。从实践效果看，城市社区清单式治理模式也存在执行不到位、流于形式、照本宣科的现象。因此，要想真正发挥清单式治理模式在推动城市社区治理清晰化、精细化、精致化等方面的功效，还需要着实解决好城市社区治理清单的编制不周全以及象征性执行的问题，真正发挥城市社区治理清单在依法履责、完善公共服务功能、激发社会活力等方面的作用，建立多方合作共治、边界清晰、互利互赢的城市社区治理新格局。
参考文献：叶良海、吴湘玲：《清单式治理:城市社区治理新模式》，《学习与实践》，2018年第6期。
供稿人：董 雷
审核人：毛燕武