《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出，农民工是我国工业化、城镇化快速推进和经济社会发展转型过程中出现的一个特殊群体。他们的户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，流动性强，有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。从农民工的流动区域看，一般把外出进入城市或在县城以上城镇务工的农民工称为城市农民工。杭州是我国城市农民工比较集中的城市之一。近几年来，杭州市委、市政府高度重视农民工问题，采取一系列政策措施，着力改善其就业和生活环境。但由于传统的城乡二元体制尚未完全打破等因素，从根本上解决城市农民工问题还存在不少制度障碍。要按照农民工的实际情况，确立“两手抓”的战略思路，将农民工问题解决的途径分成“离乡不离土”和“离乡又离土”两类，分别按照两大不同目标、两种不同政策、两类不同办法同时推进。

1、必须抓住“农民工与土地关系”这一核心环节

土地是人类生存和发展的基础。纵观人类历史的发展，生产力和生产关系的变革都离不开土地关系的变动。能否顺应生产力的发展和生产关系的变革调整土地关系，往往成为影响社会发展的核心问题。从一定角度讲，土地是中国革命的核心问题、是中国特色城镇化的核心问题、是中国现代化的核心问题。新阶段的农村居民与城镇居民户籍身份的根本区别，也是因为土地关系的不同。农村居民拥有集体土地承包权、经营权和农村住房宅基地使用权；而城镇居民没有承包地和宅基地，居住的住房也是在国有土地上。从我国农村居民向城镇居民户籍身份转换的历史看，无论是招工进城还是大学录取进城，只要转为城镇户籍，都将土地交给国家、集体经济组织或家庭其他成员，改变对土地的依附关系。近几年城镇化过程中产生的失地农民，也是以实物形态的土地换取城镇居民的户籍、住房、社保等待遇。在一定程度上，土地对农民具有生产资料和社会保障的双重功能，农民拥有承包地、宅基地等资源，弥补了农村居民与城镇居民在保障待遇方面的差距。从根本上解决农民工问题，核心是打破农民工与土地的依附关系，设计用农民工拥有的以土地为主要载体的农村资源来换取城镇居民同等待遇的市民化制度安排。

2、必须体现“公平、系统、稳妥”这一基本原则

解决农民工问题，要放在整个社会大系统中统筹把握，体现“公平、系统、稳妥”的原则。一是公平性原则。就是要坚持公平、公正，平衡各类群体的权益。农民工选择城镇居民的户籍身份和福利待遇，必须自愿放弃承包土地与宅基地。如果农民工不交出土地而享受与城镇居民的同等待遇，将享受双重保障，不仅与流入地城市老城镇居民对比，会产生一种新的“逆向”不公平，而且与流入地城市新城镇居民（主要是失地农民）对比，也将产生利益享受的不平等。农民工市民化与失地农民转为新城镇居民的本质都是改变对土地的依附关系，区别在于新城镇居民能以实物形态的土地作为交换条件，而农民工只能以非实物形态的土地指标作为交换条件（其土地不在流入地城市市区）。解决农民工的“同城同待遇”问题，可以参照新城镇居民“以土地实物形态换城镇户籍、换住房、换社保”做法，实行“以土地指标换城镇户籍、换住房、换社保”的办法。二是系统性原则。解决农民工问题是一个复杂的系统工程，既要从住房、社保、就业、教育、卫生等方面，统筹有序地解决农民工的权益保护、生活条件改善和市民化的问题，又要统筹考虑城市可持续发展与解决农民工问题的协调。三是稳妥性原则。吸纳农民工在大中城市落户，并不意味着可以放任自流、不负责任地放开，而是要根据各个城市可承受能力等实际情况和农民工自身特点要求，确定农民工享受待遇的水平，设定农民工市民化的控制条件，探索农民工在大中城市落户的吸纳机制和操作程序，使城市农民工市民化有计划有步骤地进行。

3、必须坚持“分层分类推进”这一阶段步骤

围绕“生产资料置换、生产方式转变、生活形态保障”，根据农民工是否用其在农村拥有的资源来交换，采取不同目标、不同政策、不同办法，同时分类推进解决。

第一类是“离乡不离土”农民工。其解决途径是在保留农民工在原户籍所在地的承包土地和宅基地、保持农民工的农村户籍身份不变的特征下，实现农民工在流入地的“安居乐业”。“安居乐业”的目标是流入地城市切实解决“八个有”问题。

第二类是“离乡又离土”农民工。其解决途径是在农民工自愿退出原户籍所在地的土地承包经营权和农村宅基地使用权、并将相应土地指标带到流入地城市的前提下，“以土地指标换城镇户籍、换住房、换社保”，享受与流入地城市城镇居民的“同城同待遇”，从而实现农民工的真正市民化。“同城同待遇”的目标是确保农民工享受本地城镇居民各种生活待遇，平等参与本地民主政治建设，在精神文化上真正与本地居民融为一体。

坚持“两手抓”解决农民工问题，在各个阶段的步骤可有所侧重：一是在近中期阶段（到2020年全国实现全面小康之前）。解决农民工问题以“离乡不离土”为主、“离乡又离土”为辅，即以实现农民工“安居乐业”为主，以“同城同待遇”为辅。二是在远期阶段（2020年全国实现全面小康以后）。解决农民工问题以“离乡又离土”为主，即以实现农民工“同城同待遇”为重点。

供稿人：张 菲

审核人：接栋正