2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《国家新型城镇化规划（2014-2020）》发布。“新型城镇化”概念的提出体现了“以人为核心”的经济社会领域的深刻变革，其中户籍制度改革成为重要的突破口，不仅涉及到城乡居民的利益调整，更关系到国家治理体系和治理能力现代化的推进。户籍制度改革的关键在于调整城乡、区域和社会群体的利益格局，理顺户籍制度与公民享受待遇的福利资格之间的关系，构建与经济社会发展水平相匹配、社会结构变迁相适应的国民待遇制度。

改革开放前后，中国农民为国家的工业化和现代化做出了巨大牺牲和巨大贡献，但因为农业人口的户籍烙印，农民的贡献大、所得少，贡献与所得严重失衡。户籍制度将中国公民泾渭分明地划分成两种类型，同时因为“异化”出分配社会福利资源、控制人口迁移和人口准入的功能，产生明显的负面影响。农村和农民难以获得与其付出相匹配的待遇，农业技术长期止步不前，农村经济和社会发展缓慢。

市场经济的蓬勃发展引发了大量农民“离土又离乡，进厂又进城”的迁移浪潮，但他们最终成为在城市中“经济上吸纳，社会上排斥”的处于边缘位置的农民工，只是获得了高污染、高强度、高危险、低报酬、低保障的城里人不愿意从事的工作岗位，却难以取得其他方面的合理待遇，包括劳动报酬、劳动权益、社会保障和社会地位等，成为二等甚至三等公民。

同是中华人民共和国公民，享受的待遇却完全不同，这显然是不对等、不公平的。根据国民待遇原则，每位公民应该享受最基本的国民权益和保障，国家不应该从基本政策和制度上根据出身、来源地和职业等区别地对待每位公民，因为每位公民都履行了同等的国民义务和责任。就农民和农民工的国民待遇而言，根据对等关系，城里人不应歧视乡下人，城市正式职工不应歧视农民工。根据公平原则，政府应该为农民进城就业提供平等的平台，应该赋予他们与其贡献相等的待遇，不仅要包括劳动工资收入，还应该包括社会地位的提高、劳动权益的保障和政治权利的实现等方面。

我国国民待遇差别的形成具有长期性和很强的利益刚性，因此国民待遇差别的消除同样具有长期性和复杂性，是一项涉及几亿人口的复杂系统工程。完全消除外来人口和城市户籍居民的待遇差距，实现同城同待遇，依赖于有效的户籍制度改革，实现国民待遇和户籍制度的彻底分开、彻底剥离。

首先，应由以属地或单位为中心的权益体制和权益观，逐步向以国（公）民为中心的权益体制和权益观转变。其次，以“同城同待遇”理念为引领。人口持续大量迁移使城市社会逐步演变出稳定的“市民、农民、移民”共存的三元结构，而在现有的城市建设和生产力发展水平下，难以实现市民、农民、移民享受完全相同的待遇。“同城同待遇”实质上是指“同城同待遇指数”，即市民、农民、移民在城市中的待遇指数相同，能够享受均等化的公共服务。在实现同城同待遇指数的过程中城乡差别、区域差别、群体差别逐渐缩小。实现同城同待遇要重视顶层设计，构建与城市经济社会发展水平相适应的待遇指数，并按照“统筹规划、分步实施”的原则推进，最终实现“完善市民待遇，提升农民待遇，落实移民待遇”的目标。最后，要创设新的待遇管理载体。户籍制度改革应该逐步淡化户口簿的福利功能，创设“两证一卡”作为落实待遇的载体和待遇管理的主要凭证，凸显和强化户籍制度的社会治理功能。身份证承担普惠制待遇（基本公共服务）管理，来落实基本国（公）民待遇；市民卡和居住证承担差别化待遇管理，其中市民卡落实本地居民待遇，居住证落实流动人口待遇。在创设新的国民待遇制度和待遇管理载体后，不断缩小不同群体、不同区域的国民待遇水平，逐步实现“同城同待遇”乃至“同国同待遇”的发展目标，最终实现共同富裕。

参考文献：

1.王国平：《论“同城同待遇”与“同城同待遇指数”——杭州市新型城镇化的探索与实践》，《社会学评论》2013年03期。

2.王国平：《从“同城同待遇”到“同城同待遇指数”》，人民论坛，2011年10月28日。

3.王国平：《由农民工市民化引发的思考》——在城市学专题研讨会上的报告，2011年12月5日。

4.王国平：《筹划两个新系统，创建两个新制度》——在第三次“迁徙·户籍·待遇”问题专题研讨会上的讲话，2010年12月10日。

供稿人：张 菲

审核人：接栋正