目前我国正处于城镇化发展及国土空间开发的关键阶段，主要表现为邻域推进和城市边缘区的扩张，尤其是围绕“空间规划”引发了一系列的“冲突”问题，如空间规划体系难以衔接，城市发展中出现秩序断裂等，已成为研究热点。而浙江省秉承“绿水青山就是金山银山”的“两山”重要发展理念，尤其在“多规合一”、农村土地流转、农村集体经营性用地和宅基地制度等改革方面均走在全国前列。其中各试点市县在“多规合一”的各个工作环节、侧重点及工作方式均有差异。随着2018年3月，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准成立中华人民共和国自然资源部。“多规合一”将在统一的空间信息平台上，将经济、社会、土地、环境、水资源、城乡建设、综合交通社会事业等各类规划进行恰当衔接，确保“多规”确定的任务目标、保护性空间、开发方案、项目设置、城乡布局等重要空间参数标准的统一性，以实现优化空间布局、有效配置各类资源，和政府空间管控和治理能力的不断完善提高。

一、浙江省试点市县“多规合一”经验

临安区通过各类规划空间数据库汇总和叠置分析，确定了“生态”、“生存”和“生产”用地的规模和布局，并划定“三线”，即根据生态敏感性、生态功能价值和保护的重要性程度等要求和标准，划定生态保护红线；根据保证稳定实有基本农田数量及质量，在临安区基本农田现状的基础上划定永久基本农田保护红线；根据协调保护和发展的角度，划定规划近期和远期的城乡开发边界。通过统筹生态线、生存线和保障线这三条边界以进行规划之间的静态协调和动态更新，并以三条边界为依据划分“四区”（近期四区，远期三区），即规划近期（2014-2020）空间管制分区结果参照土地利用总体规划调整完善结果，分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区四个分区，允许建设区和有条件建设区即为适宜建设区；规划远期(2014-2040)空间管制分区结果分为适宜建设区、限制建设区和禁止建设区三个分区。

嘉兴市通过建立“多规合一”信息平台（基础地理数据库、规划数据库、管理信息数据库），实现并联审批和数据关联，提高了效率。此外，嘉兴市还建立了联动反馈机制，对各项目的推进及实施效果进行监管评估，并将评估结果反映至规划协调机构。嘉兴市在“多规合一”过程中构建“1+4+N”体系（近期2015年-2020年，远期2020年-2030年）。以空间发展与保护总体规划为指导，指导国民经济与社会发展规划、城乡建设规划、国土规划和环保规划的编制。以及各县（市）域总体规划编制的分区章节，包括交通规划、产业规划、设施规划、村庄布点规划等。

开化县建立了由公共信息主平台和多部门子平台构成的“1+X”公共管理信息平台，主要功能包括基础数据库、规划编制平台和规划信息查询和审批办公系统（一库一平台两系统）三大主体功能。由此实现各部门联动，减少了审批环节，压缩了审批时间。开化县以国土空间评价为基础，城乡建设规划、土地利用规划、生态功能区划为重点，提出规划空间分区的调整归类指导。在此基础上，结合县域发展总体规划的统筹布局，划分“三区”（城镇发展、农业生产、生态保护）和“三线”（生态红线、永久基本农田保护红线以及城镇扩展边界），进一步推动规划在具体修编调整过程中开展相应的空间功能和管辖区域的衔接，确保在规划协调中逐步实现一体化的空间分区协调重组。并建立规划联动反馈机制，同步编制或修编规划，各类规划互为依据。建立各类规划评估制度，加强监管各指标、任务推进情况及实施效果。

德清县建立“1+1+N”的平台体系，即“规划协同平台+审批服务平台+部门专业平台(发改、规划、国土、环保等)”。规划协同平台主要功能有一张图集成、项目生成以及辅助决策等；审批服务则主要有项目审批系统、审批监察系统等功能；部门专业平台则为对原有平台进行升级改造，无平台的部门搭建平台，满足信息平台内部各平台互联互通、信息交换及共享。德清县对创新项目审批改革机制上，建议通过政务服务中心统一收发件窗口统一报件，依托信息化平台，合并部分审批环节、简化审批手续，实时流转同步办理，实现从“部门审批”向“综合审批”转变。同时对建设单位、中介机构建立倒逼机制和信用监管机制。在空间管控方面，德清县划分“四线三区”（“四线”为永久基本农田控制线、生态控制线、2020年建设用地规模控制线及2030年城乡建设用地开发边界控制线，“三区”为城镇、农业、生态三类空间），使德清县“多规”在空间布局及重大项目等核心内容上一致。

二、效果评价及存在问题

从浙江省试点市县经验来看，“多规合一”的开展解决了目前我国空间规划体系中一部分的问题，取得了一定的成绩：首先，在空间布局上，已基本统一基础底图和基准坐标，整合各类功能分区，构建控制线体系，明确了保护和开发的边界；其次，基本建立了规划公共信息平台，实现共享规划数据、信息，创新审批机制，提高政府服务效能；第三，基本可形成“多规合一”成果体系。

然而，在现行编制体系下，各试点的“多规合一”内部存在诸多矛盾：法定化的规划部门缺失；虽设有规划协调机制，但不同的编制主体所形成的成果带有倾向性，各空间规划秩序重叠；规划期限等对接仍难实现；政府内部各部门无法达成自发性的实质性合作共识；“一张蓝图干到底”在编制和后期落实都存在困难；公众参与机制不够健全。

三、完善与提升

（1）构建相关政策法律体系

作为协调土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划等规划的“多规合一”的编制却没有相关的法律法规，必然会影响到“多规合一”的编制和实施。亟需研究构建“多规合一”的法律、政策体系。为了弥补“多规合一”法律法规缺失的遗憾，在总结试点地区经验做法的基础之上，建议对起草与“多规合一”相关的法律法规进行研究，相关省市则制定实施办法和条例。法律法规应当成体系，所以还应当将与“多规合一”相关的法律法规与《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国环境保护法》等法律法规的相关条款衔接修改完善。

（2）完善“一元为主、多元辅补”的规划编制机构

在“多规合一”试点实施进程中，已经构建了“多元治理”的规划编制审批机构，在这些机构中，有以党政合署办公的机构，也有以党政分工的机构。在此机构之下，有国土部门主导下的多部门参与的规划编制机构，也有发展与改革委员会主导的多部门参与的规划编制机构。这种多元治理的模式在试点地区既是必要的，事实证明也是有卓有成效的。因此，未来“多规合一”的编制实施机构，应当在总结试点地区经验教训的基础之上，建立“一元为主，多元辅补”的多元治理理论指导之下的规划编制审批机构。规划编制审批机构设立的另一可能路径是大部门制的机构设立，这在国际上也是有先例可资借鉴的。如果这项改革按大部门制来实施，即由一个大部门来统一管理自然资源、资产，则“多规合一”的规划编制将呈现另一局面。

（3）公众参与的多元治理

从现状考察，试点县(市)的“多规合一”公众参与已经开展了一些工作，如在规划编制和评审的过程中会征求各方面的意见，从小方面而言，可表现为征求各乡镇街道，乃至村的意见。从大方面而言，主要征求县里各相关部门的意见，如发改委、土管、城建、交通、环保、旅游、农林水等局的意见，试图与他们的规划战略相衔接。但如今“多规合一”在征求城乡居民的个体、企业、非政府组织、乡贤等的意见方面还做的不够，存在着公众参与方式与渠道单一、以被动式参与为主等缺憾。

“多规合一”的编制实施是复杂的。规划既是引导，又是控制，涉及到方方面面利益格局的调整，所以“多规合一”的公众参与也需要引入“一元为主，多元辅补”的多元治理理论，并在此理论指导之下，丰富公众参与的内涵，拓宽公众参与的渠道，调动公众参与的积极性，鼓励城乡居民、媒体、非政府组织等参与监督规划的编制与实施。优化国土空间开发保护格局，要坚持以资源环境承载能力为刚性约束条件，统筹生产、生活、生态三大空间，严守生态保护红线，严格保护永久基本农田，严控城镇规模和城镇开发边界，实现“多规合一” 。

参考文献：

1. 王国平.城市怎么办.人民出版社.2014

2. 徐建春，韩嘉妮，周德.多元治理视野下的多规合一——以浙江省试点县（市）为例.浙江工商大学学报.2018年第4期

供稿人：廖文睿

审核人：李明超