党国英

中国社科院农村发展研究所研究员

1.关于乡村振兴的几个具有争议的问题

城市化与乡村振兴是什么关系？

“空心村”越来越多妨碍乡村振兴？

如何自然演化的观点看待乡村发展？

能否以乡村旅游业发展，将农村人口留下来，且让他们的收入达到城市居民水平？

有机农业发展会不会止住城市化趋势？

2.我国现有城市化水平可能被低估，建议对城乡区划制度作出适当改革

国际上关于人口分布的讨论中有一个“人口稠密区”（DID，Densely Inhabitant District）概念。如果人口总计5000人以上，且1平方公里面积上的人口密度超过4000人，即算作人口稠密区。按照国际上替代城市概念的“人口稠密区”概念，我国不仅绝大部分建制镇是属于城市范畴，就是一些村庄也属于城市范畴，现实中，我国农村大量的所谓农民，是不真正下地的“地畔农民”。我国自耕承包地以及租地经营的人口，现在应该在4亿左右，而实际的城市化率估计已经达到65%以上。这意味着，今后每年需要进城的实际人口应该显著小于前述1500万人，待“城市化”的人口也不是3亿，而不到2.3亿，因此我国现有城市化水平可能被低估。

3. 城乡人口布局变化及其影响因素

我国人口高峰期的总量约15亿或略少，如果这个时候乡村人口有3亿，意味着城市化率约为80%，这已经是发达国家的城乡人口布局特征。进一步估计我国今后一个时期城市化率提高速度会减慢，每年平均提高约1%，那么，在2038前后，我国城市化率会达到80%。按这个判断，我国在20年内，约有3亿人需要进入城市，平均每年约1500万。这意味着城市人口总量还会显著增加。

对未来人口布局的预测是有风险的事情，预测的准确比“骆驼穿过针眼”还难。但我们还是有兴趣依据若干重要约束条件对未来人口及城市结构做一个估计。未来一个时期，中国人口布局还会变化，但变化速率的拐点，可能有几个关键因素起作用。关照太多因素不见得有利于判断。以下几方面的因素对人口布局的影响可能很值得讨论。

一是防止以行政级别来划分城乡。改革开放以来，我国城乡社会经济结构发生了巨大变化，农业人口数量大幅减少，以农业为主业的居民点也逐步缩小，但我国农村工作目标所涉及的区域及人口对象基本没有变化，政策未做适应性调整，这给农村工作带来了不小的困扰。当前最突出的问题是，大量投入农村建设的资源实际都投向了城市，很多农业支持政策实际上支持了非农产业，这种情形不仅影响到对农村农业政策的评估，也是对经济发展自然演化趋势的扭曲，不利于农村农业投入效率的提高，也不利于国民经济的整体协调发展。因此，需要改变现有主要按政府行政级别和户籍人口定义来划分城乡的做法，探索制定新的依据人口规模和人口密度为标准的城乡区划政策。

二是防止违反城乡人口布局规律。尊重城乡人口布局规律，是乡村规划合理性的基础。首先，从我国实际出发，乡村规划对城乡人口布局要有一个合理的前瞻判断，不能按现有农业和农村人口的规模制定规划，更不能把大量人口“回流”农村的幻想作为制定规划的基础。其次，我国乡村将形成大量小型专业农户居民点，乡村振兴规划必须对此有所考虑。专业农户拥有较大的土地经营面积，并依托土地形成分散居住格局，这是现代农村和农业的普遍现象。这样就会形成与现在自然村数量大体对应的约300万个小型专业农户居民点，这意味着目前很多公共服务设施派不上用场。再次，在城镇合理分布的条件下，专业农户可以与城市居民就近共享城市的公共服务。据研究分析，距离中小城市30分钟路程以内的农村地域，各项反映农业活力的指标都比较高。最后，确定合理的“最小人口规模村庄”。能支撑一个优质小学存在的人口规模，通常是乡村人口得以稳定的最小规模。据估算这样的规模通常为8000人至9000人。如果明显低于这个规模的居民点，在较长的时间里，人口会有外迁压力，直至收缩为小型专业农户居民点。乡村规划须注意这个情形。

三是防止乡村旅游过度化。一些地方推出的乡村振兴规划多把乡村旅游放在一个重要位置，这个倾向值得警惕。日本著名规划师横松先生就表示，日本政府曾出台的乡村旅游业发展计划就弊大于利，因为日本的乡村旅游需求不足以支持乡村旅游设施的正常运行，大量旅游资源过剩，实际上降低了日本农民的收入，也影响了日本农业的现代化进程。此外，当前乡村规划的另一个热点是发展有机农业。有机农业在欧盟发达国家已经有几十年的发展历史，但至今种植面积也不超过总面积的10%。美国有机食品的销售额目前为350亿美元，但2014年美国农业与食品行业的GDP为8350亿美元，前者为后者的4.2%。若统一为GDP指标，这个数值可能更小。我认为，乡村振兴规划的产业部署重点，还是应该通过土地整治提高大田作物的国际市场竞争力，确保“饭碗端在中国人自己手上”。

四是防止农村公共品过度供给。从农业发达国家的经验可以看到，农村居民点的公共服务设施并不多，农民实际上大多都是和就近的城市居民共享城市公共服务。有的村庄大搞绿地、大广场，甚至亭台楼阁、华表石雕等。乡村规划须对此类情形加以警惕，要防止农村公共品过度供给。让农民便捷地和城市居民共享公共服务设施，应当是编制乡村振兴规划的重要指导思想。为实现这个目标，需要做多方面的改革。此外，乡村振兴规划的编制如果抛开城市体系就乡村论乡村，不遵循我国乡村经济社会发展的实际情况和规律，乡村建设将效率低下而且不堪重负。

作者：党国英，中国社会科学院农村发展研究所研究员

（本文根据2018年6月30日在“中国改革开放四十年：农民工的贡献与发展学术研讨会”上的主旨报告录音整理，未经本人审阅）

供稿人：赵晓旭

审核人：接栋正