牛凤瑞

中国社科院城市发展与环境研究中心原主任、研究员

一、城中村是国家经济社会制度的产物，“城市化使农民失地失业失利之论”至少在城中村已被证伪

城中村是指已被城市市区包围（或大部分被包围）而传统农村社区治理结构依旧的村落，是周边农村土地已成为城市建成区而村内居住用地依然分户使用的社区。

城中村的产生是国家城市化战略选择的结果：征用农村土地满足工业化、城市化用地需求，而保留农村居住用地，以减少安置失地农民的费用支出。即“先吃肉，留下骨头以后再说。”城乡分割的体制为国家的这种战略选择提供了支撑。城中村满足了工业化、城市化低价用地需求，又减少了失地农民安置成本。城中村为城市外来人口提供廉价住房，被称为“农民工的天堂”，成为农民工低工资的支撑条件。故而城中村客观上支持了我国工业国际竞争力阶段性提升，也造就了中国工业化、城市化时期的低成本。

农村土地集体所有制为国家城市化低成本地征用农地提供制度保障，也为失地农民依托城市繁荣，现实自主发展、自我发展提供了组织基础。城中村区位优越，为发展为城市服务、与城市配套的各类产业提供了良好条件，尤其是城中村原住民在自家宅基地上建设的租赁住房，既满足了城市外来人口低价居住需求，又成了原住民的“钱袋子”。城中村原住民成为城市化红利的率先分享者。

二、城中村改造是城市整体质量的提升，是城中村发展历史的一次转机，更可能是城中村历史的终结

我国经济已经进入转型发展、更高质量发展的新时代。城市化发展也进入中期阶段。在城市化推进过程中，更加重视城市化质量、提高城市化质量决策权重是必然的选择，但城市化由速度向质量转型之说的依据仍需进一步探讨。

城中村现象是我国城市化质量不高的重要表现之一。城中村改造与旧城旧区旧厂改造、危旧房改造、棚户区改造、城市基础设施体系完善升级、城市历史文脉的保护和挖掘、城市生态环境整治等构成了城市更新的主要风景线，也是提升城市现代化水平、建设宜居宜业城市的必由之路。城中村是传统农村社区自发发展、自我发展的产物，没有及时纳入城市现代化统一规划建设的轨道。这种发展模式虽然减轻了公共财政的压力，降低了外来人口在城市生活的成本，但也造成了城中村现代公共基础设施的严重缺失，集环境的脏、乱、差于一体，成为城市公共安全的重大隐患。与城市居民日益增长的美好生活需求背道而驰。

城中村继续传统的农村社区体制，形成了依附于土地权益、拥有相对独立利益、排他性的城市特殊群体。城中村封闭性的固化，既与原住民家庭结构的快速变化不相适应，亦与大量外来人口进入，城市社会结构快速变化的趋势相悖。城中村成为城市现代化治理的边缘地带，增加了城市社会治理难度和风险。

三、城中村改造成功的关键环节在于土地升值收益的合理分配

城中村依据所有的居住用地获取了超额土地收益，而且城市越发展，土地资源越稀缺，土地的收益越大。土地收益越大，城中村社区及其原住民对土地收益的占有诉求越高。城中村改造将打破这种土地利益格局，构建新的土地利益结构。实现土地升值是城中村改造的直接动力，而城中村改造成功的关键环节则是土地升值收益的公平合理分配。

从村中村改造具体项目分析，涉及城中村改造土地升值收益分配的直接相关方包括四个主体：一是代表国家的地方政府。地方政府既有通过城中村改造实现城市更新，改善民生，确保城市公共安全的目标，又有通过城中村改造增加公共财力，提升公共服务水平的诉求。二是城中村社区及其原住居民。其诉求是通过城中村改造使受损的既得利益得到补偿并能分享更多的土地升值收益。三是城中村改造项目运营商。扣除开发建设成本有更多的赢利是其基本诉求。四是城中村改造后的房屋（土地）使用者。其基本诉求是房屋的高性价比，除了地方政府减让税费外，该方是城中村改造总成本和总收益的最终买单者。在改造项目总体收益一定的条件下，四方之间利益分割是此消彼长的关系，但又是彼此相互依赖，一损俱损，改造不成都是输家而没有赢家的关系。其中，地方政府既是改造项目土地升值的利益分割者，又是改造项目的策划规划者、组织实施者和监管者，居城中村改造的中心地位。地方政府的科学规划、精心组织、协调好各方利益关系在城中村改造中具有决定性作用。

四、当针对前城中村改造面临诸多问题提出的相关建议

1、土地增值收益不应向拆迁户倾斜

城中村改造是城中村高价土地变现的契机，土地价格水平源于其在城市的区位。城中村土地高价是社会大规模投资凝聚的结果，与城中村原住民的努力没有直接关系。城市土地国有，土地的高溢价归社会（地方财政）所有合理合法。城中村改造土地升值过度向拆迁户倾斜造成拆迁暴富群体，是新的社会不公，也将诱发一系列社会问题，不是正能量。过高的拆迁补偿将提升改造成本，最终将转嫁到房价和房租上去，推动城市居住成本上涨。

2、城中村改造应注重保护居民房屋产权

与其他城市更新一样，城中村改造必然关涉现有房屋动迁，而房屋与土地不可分离。城中村改造不是对居民房屋产权的侵犯，更不是对居民房屋产权的剥夺，而是居民房屋产权的空间置换。对大多数城中村原住居民来说，城中村改造是改善居住条件的平台，真正反对房屋拆迁的是极少数。“钉子户”更多的是由于过高的补偿预期不能如愿所致。

3、地方政府不应与民争利

城中村改造“不要与民争利”的主体若是指城中村改造项目的投资运营商，应通过双方博弈来解决。逐利是资本的本性，没有合理的投资回报，就没有合作共赢。若主体是指地方政府，则有暗指地方政府拥有与人民根本利益相对立的独立利益，无疑是对地方政府合法性的否定。土地财政会产生腐败，但土地财政不等于土地腐败。土地财政是社会再分配的工具，是改进、完善、用好的问题，而不是简单的摆脱问题。

4、货币安置并非房价上涨的主要原因

城中村改造有货币安置的政策安排，但仅有限制、退出之议。货币安置扩大了安置户选择空间，提高了安置户福利，亦有利于提升安置工作效率，加快所在城市房地产去库存，推动城中村改造进程。把一些城市房价快速上涨归结于货币安置政策是因果错位。

5、变农村土地集体所有为城乡一体的土地共（国）有制

城中村改造土地收益集体留成比例越高，集体经济越强大，社区独立的经济利益关系越紧密，排他性越强，与城市社会的快速变化的矛盾越大，也越难以与城市整体发展融为一体。城中村集体经济实力越强，集体财产面临的市场风险越大，集体内部成员利益分割的矛盾越尖锐，对村干部经营水平和道德水平要求越高。解决之法是变农村土地集体所有为城乡一体的土地共（国）有制。若取消农村土地集体所有制，不管是通过剥夺还是赎买的方式，农民都不会答应。而应置换农地权益与市民权益。对此近郊农民大多数会反对，一般农村居民大多数会赞成。由于近郊农村居民只占少数，总体上大多数农村居民会同意。

作者：牛凤瑞 中国社科院城市发展与环境研究中心原主任、研究员

（本文根据2018年11月11日在中国城市学年会· 2018“土地与住房主题论坛暨城市更新改造研讨会”上的讲话录音整理）

供稿人：廖文睿

审核人：李明超