减量规划是高质量发展与空间生产提升的重要要求，减量包括减总量、减数量、减增量。减量规划与城市更新发展应从三个方面进行分析：国土空间与城市发展的关系，城市更新的路径，国土空间的整治与治理。

黄贤金 

第八届“钱学森城市学金奖”城市土地与住房评审组组长、中国土地学会副理事长、教育部长江学者特聘教授、南京大学地理与海洋科学学院教授 

一、国土空间与城市发展的关系

城市发展空间是有极限的：建设用地的适宜性决定了空间容量有限；环境适应性、生态可行性决定了生态环境容量有限；社会多元化、社会封闭性决定了社会容量有限；公共财政保障决定了财政容量有限；另外文化容量、政治容量等都存在一定的限制。

《全国国土规划纲要》明确提出，2030年我国的国土空间开发强度应控制在4.62%。数据显示，2016年我国国土空间开发强度达到4.52%，未来可新增土地面积约1万平方公里。《纲要》同时也提出，到2030年我国的城镇空间达到11.67万平方公里，与2016年的9.43万平方公里相比较，城镇空间还要新增2.24万平方公里。面对1万平方公里的新增土地面积，2.24万平方公里的新增城镇空间从哪里来？这就引出了一个重要的发展理念：城市更新是城市发展的必由之路。城市治理是引导城市进行科学更新的必要举措，有序的空间治理对于空间合理增长，推进高质量发展，尤其是空间生产力的提升具有十分重要的意义。

二、城市更新的路径比较

在现有城市空间非常有限的前提下，如何更好的推进城市的更新发展，国际上许多国家与地区都对这个问题进行了相关思考，并采取了一系列举措。总的来说，城市更新的路径包括四大类：非首都功能疏解、精明增长、精明收缩、活力再造。

一是非首都功能疏解与国土空间整治。东京借助自上而下的权威机构与灵活的政策法规，通过绿带控制、培育多极发展和网络化三个规划阶段，构建了网络化、均一化，多中心网络型都市圈，疏解了过度集中的首都功能。首尔通过建设新城，外迁机构，划定过密限制区、发展管理区、自然保护区以实现差别化建设管制与引导，探索国土空间重塑。

二是精明增长与国土空间整治。伦敦采取了“绿环+卫星城”、“竖向增长”、划定区域发展走廊等多重手段，解决工业转移带来的城市蔓延与内城衰败问题。巴黎通过创造新的城市中心，确定了城市与交通优先沿轴线发展，控制了巴黎市区的过度膨胀。马里兰州通过制定并实施《优先资助区法》、《乡村遗产法》等相关法规，实现了以激励机制为主的精明增长管理模式。新加坡通过住宅用地推行组屋政策，商业用地采取灵活、弹性的土地开发方式，工业用地方面采用优化年租制政策，建立了一座国际公认的“花园城市”。

三是精明收缩与城市国土空间整治。底特律为了扭转城市衰落的局面，以州和市政府为主导，鼓励社会经济组织合作参与，大力发展休闲文化娱乐产业，然而，底特律城市配套设施不足，项目多依赖公共投资，忽略了以人为本的重要性。曼彻斯特采用“政府+市场”的项目建设方式，限制外围市郊地区的发展，积极推进内城地区社区更新，使得产业结构转型、中心区人口回升。扬斯敦通过加强“棕地”改造，制定商业发展计划，实行大规模的公共参与和土地银行机制等措施，推进土地利用收缩。

四是活力再造与功能区或局地空间国土整治。荷兰阿姆斯特丹西煤气厂文化公园将历史遗迹、结构和空间整合，在棕地的原有实体结构上建立过渡性场所，推动场地生态修复与再开发。英国南安普顿西码头区通过基础设施先行、大项目引进与周边联动开发三阶段，实现零售商业主导的城市再生。英国格拉斯哥通过确立综合目标并编制总体规划，以大项目引领开发的运作手段，政府控制与市场化运作相结合的运作方式，改善了城市面貌。

以上城市的经验表明，不同尺度下减量发展规划所关注的重点不同，这是一个多尺度的协同规划问题。大都市区域尺度更多的关注区域协同与规模控制；中观城市尺度更多的关注城市产业转型与社会发展；功能区与局地尺度则更多的关注关键性地点的综合开发。

不同的制度环境背景下，采取的政策决策和实施方式不同的。美国的市场化自由程度较高，公众参与、多方合作的程度比较强；亚洲国家政府具有较高的约束力和权威性，多采用自上而下的政府管控与政策引导实施机制；而西欧则大多自上而下与自下而上相结合。

不同的时代和发展条件下，采取的规划和策略不同。城市化高速发展阶段，以疏解为重要目标，而城市衰退时期则以精明收缩为主。

三、城市更新的国土空间整治展望

基于上述思考，本人从三个角度对城市更新的国土空间整治进行展望。

一是从美好生活与城市国土空间需求的角度来看。人类发展指数（HDI指数）是体现美好生活的一个重要指标，在城市空间配置、城市更新改造的过程中，要注重美好生活与国土空间的有机统一。经济用地空间适度集聚要与医疗、教育、养老等用地空间合理分散相结合；构建用地集约型的HDI指数发展模式，在城市更新中注重医疗、教育、养老等用地空间配置；以HDI指数提升为内涵，完善城市规划及详细规划等相关用地标准,践行人文主义主导的城市更新；注重城乡一体化、区域一体化、全球化发展的HDI提升策略，全面改善城乡发展空间的人类发展“限制”。

二是从长江经济带城市群与国土空间格局优化的角度来看。从1990年至2015年，长江经济带城市群之间的联系在不断加强，耕地利用空间与流域经济一体化、建设用地空间与流域经济一体化之间的相关性特征日渐显著。流域经济一体化整体呈现出以城市群为核心的组团式一体化发展格局，通过对土地利用空间进行进一步优化，提升长江经济带整体发展的能力，要以创新要素提升整治空间发展活力，要以供给侧结构性改革提升国土整治效率，要以制度创新提升自然生态空间整治绩效，要以城市群空间整治增强城市群整体竞争力。

三是从郊野公园国土整治与城乡融合发展来看。香港面积约1100平方公里，3/4仍是郊野,仅1/4的地用作城市建设。香港政府充分尊重农村的习俗权利，允许私人所有土地可以预先留有附加的缓冲地带，且不被划归到郊野公园的范围，村民的生活可以通过向游客提供餐饮住宿服务，或者帮助管理部门收集垃圾、种植树木、美化环境等方式得到改善。北京、上海等城市应该思考如何吸收借鉴香港在郊野公园建设中的成功经验，在有限空间土地内充分尊重农民土地权属。

（本文根据作者2018年10月28日在“空间治理体系现代化学术研讨会”上的讲话录音整理）

供稿人：钟 宁

审核人：李明超