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【第七期】城市“多规协同”面临的问题与原因解析

    2017年03月13日16:14    收藏  打印  字号  

一、多规协同面临的问题

1、发展规划和空间布局规划难以衔接

规划期限不一致是发展规划和空间布局规划难以衔接的重要表现。众所周知,发展规划期限只有5年,而城市总体规划的时间跨度通常在15—20年,土地利用总体规划期限为10一15年。由于发展规划缺少远景的战略目标,所以对空间规划难以起到有效的支撑作用。发展规划所确定的人口、经济总量、战略定位等一系列发展目标、发展速度以及重大的比例关系等,也难以成为空间布局规划的直接依据。

2、不同空间规划对同一内容的规划结果不同

城镇体系规划和主体功能区规划为代表的空间规划类型,在描绘我国城市化格局以及由此确定的点一轴开发系统的总体骨架时,存在着一定的差异。具体表现在轴带的方向、数量及结构上。全国城镇体系规划所表达的我国城市化战略格局更多地侧重于沿海对我国中西部地区的带动作用,增加了“长三角”、“珠三角”对我国西南地区的通道建设,因此东西向垂直于海岸带的轴带是它的重要布局指向。而主体功能区规划所确定的“两横三纵”城市化格局,则主要是依托我国已经形成的大的战略格局框架。长期以来,南北向的联系一直是我国主要的联系,例如,“北煤南运”、“南粮北调”等。且我国地形特点呈由沿海向内陆的阶梯状分布,所以垂直于海岸带的通道难以打造,而南北向的通道建设则具有比较好的自然条件。因此,在主体功能区规划确定的城市化格局中纵轴的数量多于横轴的数量。但无论如何评价,以及不管战略意图如何,对于同是由国务院部门主持编制的全国层面的规划,在城市化格局及点轴开发系统等方面应该是完全一致的,不应该出现对同样一个问题在表达上的差异性。

3、同一类空间规划因行政区划不同而不相协调

以城乡规划为例,城市总体规划的编制过程遵循自下而上的方式,地方编制的规划往往从自身利益考虑不断做大城市的规模。若对我国各城市规划规模进衙简单求和,建设用地规模、人口规模以及产值规模都将远远大于我国在同时期可能达到的总量规模。而城镇体系规划的编制按照从上而下单方面占主导的方式,缺乏上下结合,与很多地方的城镇化趋势相反。对全国城镇体系规划进行拼图,发现存在空间结构无序的问题。空间结构方面:①沿海省区三大城市群与周边省区欠缺紧密的联系;②中部地区各省均在打造各自的经济集聚区,形成相互分割的城镇体系空间形态,缺乏真正的区城中心城市;③西南地区地形破碎,不具备集中发展的条件,却仍然规划城市群;④西北地区地广人稀,城镇规模小间距大,也用轴带规划城镇体系;⑤东北三省过于注重省城内空间结构的完整性,忽视整个东北地区整体发展。

4、空间分类宏观层面协调、微观层面不协调

以国土部门和城建部门的用地分类体系为例,目前国土部门使用的土地分类标准为《土地利用现状分类》(GB/T21010—2007)和《土地规划分类》两套分类体系(以下简称“土规”),两套数据可通过基数转换而衔接;城建部门采用的用地分类标准为《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137—2011)(以下简称“城规”)。从宏观层面看,“城规”的建设用地和“土规”的建设用地内涵一致,“城规”的非建设用地和“土规”的农用地和其他用地是可以对应的。而微观层面上,“城规”的中类、小类用地和“土规”的二级类、三级类用地类别不统一,边界上有异议。在实际工作中,“土规”的城乡建设用地和“城规”的城乡居民点建设用地,并不能完全对应,比如“城规”的城市建设用地包含绿地,而“土规”的城市用地则不包括绿地,绿地在“土规”中属于非建设用地。

二、多规协同存在问题的原因分析

1、尚缺乏顶层设计的体制机制

体制机制缺失顶层设计是阻碍城市群多规协同的主要原因。目前,国家整体治理或者空间管制的体制机制安排已经滞后于国土空间实际的开发进程和管理需求,使得国土空间开发及相应的规划体系出现一定程度的无序发展。也就是说,在城市化水平突破50%、区域发展及国土空间开发强度处于较高水平的阶段,对于国土空间的开发、自上而下的体系安排及横向之间的协调,必须按照现代国土空间开发的理念进行整体的设计。

2、空间结构规律的科学认知不足

决策者和规划者缺乏对空间布局规律的认知和空间规划的科学素养是产生空间规划协同问题的重要原因之一。决策者和规划者普遍了解三次产业结构演变的基本规律及城市化率所代表的城市化水平是现代化建设进程的重要指标。所以.产业结构和城市化率已经成为决策者进行决策和制定规划时追求的重要目标。然而,空间结构演变作为度量区域现代化建设状态的一个重要方面,存在着其科学机理和调控价值,却始终没有被决策者与规划者充分认识。

3、部门利益与整体利益不协调

我国严重的部门和地方利益壁垒,也加大了空间布局规划衔接协调的难度。由于地域空间规划由不同职能管理部门组织、编制和实施,这些规划以各自的分类标准为实施依据,不同部门职能不一样,规划的目标导向和功能需求也不一样,因此规划分类也不一样。在市县域范围内存在着众多的地域空间(功能)分类。这些分类应用于不同的规划之中,隶属于不同的市县政府的部分职能部门。不同部门的用地规划以不同的用地分类为标准,而这些分类之间存在着较大的差异。从现实来看,分类体现了用途导向,反映了部门意志,当部门意志、利益不相协调时、规划导向不一致时,就会出现矛盾的冲突。这些用地分类没有较好的匹配性,不仅体现在存在着不同的地域类型,而且对同一种地域、同一块地域都有不同的认识,这是部门之间矛盾的主要来源。

来源:《城市规划学刊》2015年第2期。

作者:郭锐,中国科学院地理科学与资源研究所博士生

樊杰,中国科学院可持续发展研究中心主任,中国城市规划学会副理事长,中国科学院地理科学与资源研究所研究员,博士生导师

(责编:赵晓旭、蔡峻)
 

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